Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittäminen

SISÄASIAINMINISTERIÖ
Kirjaamo
PL 26
00023 VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntö 15.6.2007

Sisäasiainministeriö on pyytänyt SAK:n kommentteja komission vihreästä kirjasta yhteisestä eurooppalaisesta turvapaikkajärjestelmästä, Dublin-arviosta ja direktiiviehdotuksesta, jolla pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annettu direktiivi ulotettaisiin koskemaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin.

EU:n komission tavoitteena on, että vuoden 2010 loppuun mennessä unionissa on yhteinen turvapaikkajärjestelmä, jossa kukin jäsenmaa toimii yhteisesti hyväksytyn politiikan mukaisesti. Siihen kuuluu keskinäisen yhteisvastuun lisääminen, turvapaikanhakijoiden suojelun tason parantaminen ja turvapaikka-asioita käsittelevän viraston perustaminen, joka valvoisi ja osin myös toimeenpanisi yhteistä turvapaikkapolitiikkaa. Kyseessä olisi tietyssä määrin myös selvä toimivallan siirto jäsenvaltiolta yhteisötasolle alueella, joka perinteisesti on kuulunut ja kuuluu kansallisvaltion kompetenssin ydinalueisiin.

Vihreän kirjan liitteenä olevista tilastoista ilmenee, että Euroopan lähialueen tilanteen vakautumisen ansiosta turvapaikan hakijoiden määrä on kääntynyt selvään laskuun. Vuonna 2002 hakijoita oli koko unionissa 434 430 henkilöä, viime vuonna enää 234 050 hakijaa. Määrä on siis miltei puolittunut. Suomessakin on tehty hiljakkoin päätöksiä sulkea eräitä vastaanottokeskuksia tarpeettomina. Entisen Neuvostoliiton ja Balkanin tilanteen paraneminen on johtanut tähän. Samalla kuitenkin Irakin sisällissota lisää pakolaisuutta Lähi-idästä.

Aineistosta ilmenee myös, että suuri osa hakemuksista hylätään perusteettomina. Suomessa hakemuksia oli vuonna 2006 yhteensä 2 520 kpl, joista hylättiin 1 540 ja ainoastaan muutamalle kriteerit täyttävälle hakijalle myönnettiin turvapaikka. Tilapäinen oleskelulupa annettiin kuitenkin lähes 700 hakijalle. Komission tilastollinen liiteaineisto on puutteellinen siltä osin, ettei se erittele varsinaisen pakolaisstatuksen saaneiden määrää tilapäisen oleskeluluvan saaneista. Jatkovalmistelussa myös tämä tilastotieto eri jäsenmaista tulisi julkaista päätöksenteon tueksi.

Jäsenvaltioiden välillä on selviä eroja siinä, missä määrin ne tekevät kielteisiä ja myönteisiä päätöksiä. Politiikan yhtenäistämisen tarve on siis ilmeinen, koska samoista YK:n pakolaissopimuksen määräyksistä ja EU:n direktiiveistä vedetään erilaisia johtopäätöksiä eri maissa. Kuten Dublin-raportista ilmenee – ja siihen viitataan myös Vihreässä kirjassa – erilaiset käytännöt ovat johtaneet toistuviin turvapaikkahakemuksiin (ns. asylum shopping) eri jäsenmaissa. Tämä ei ole oikein, eikä tarkoituksenmukaista kenenkään kannalta. Suomi esimerkiksi joutui palauttamaan 735 turvapaikanhakijaa vuonna 2005, jotka olivat jo saaneet kielteisen päätöksen jossakin toisessa EU-maassa.

Turvapaikkapolitiikka ja työperäinen maahanmuutto kaksi eri asiaa

Turvapaikkapolitiikan peruslähtökohtana tulee pitää humanitaarisia näkökohtia YK:n sopimuksen mukaisesti. Aidosti hädässä olevia on autettava myöntämällä heille pakolaisstatus ja turvapaikka sekä tietyn laillisen maassaoleskeluajan jälkeen myös oikeus työntekoon ja kansalaisuuteen. Hakemusten käsittelyaikana on koko EU:ssa taattava hakijoille inhimillinen ja oikeudenmukainen kohtelu sekä kohtuulliset majoitusolosuhteet. Käsittelyaikojen tarpeetonta venymistä on myös pyrittävä välttämään unionin tasoisilla säädöksillä.

Pakolaispolitiikkaa ei kuitenkaan pidä sekoittaa tarpeeseen lisätä työperäistä maahanmuuttoa Eurooppaan ja Suomeen. Kyseessä on kaksi eri asiaa, joita varten tarvitaan omat, erilliset politiikkansa. Turvapaikkahakemuksen jättäminen ei voi, eikä saa muodostua keinoksi muuttaa Eurooppaan tai hakeutua eurooppalaisille työmarkkinoille. Turvapaikassa on kyse vainon välttämisestä, ei siirtolaisuudesta tai lyhytaikaisesta hakeutumisesta eurooppalaisille työmarkkinoille.

Se tosiasia, että valtaosa hakemuksista todetaan perusteettomiksi, viittaa siihen, että valitettavasti turvapaikkamenettelyä käytetään varsin laajasti muihinkin tarkoituksiin kuin suojan hakemiseen. Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan tulisi osaltaan varmistaa, että se täyttää varsinaista tarkoitustaan, suojan tarjoamista vainotuille. Yhtenäisten käytäntöjen tulisi samalla taata, että järjestelmän hyväksikäyttö muihin tarkoituksiin kyetään minimoimaan. Tällöin voimavarat voidaan tehokkaammin kohdistaa niiden auttamiseen, jotka ovat aidosti turvapaikan tarpeessa. Siksi mahdollisen yhteisen politiikan tulee mahdollistaa hakemusten nopea ja oikeusturvan takaava käsittely, ja ilmiselvästi perusteettomissa tapauksissa myös käännytys ilman kohtuutonta viivytystä. Ns. turvalliseksi katsottujen lähtömaiden kategoriasta ei ole syytä luopua. Vastaanottokeskusten asiallisesta tasosta on myös huolehdittava sekä estettävä niistä katoamiset ja ihmiskauppa sekä muut, jopa järjestäytyneen rikollisuuden organisoimat laittomat toimet. Myös alaikäisten lasten hyväksikäyttö maahantulosäännösten kiertämiseen on pyrittävä tehokkaasti ennaltaehkäisemään yhteisin EU-säädöksin ja toimenpitein. Samalla kun turvapaikkamenettelyn väärinkäytökset pyritään kitkemään, on tarpeen tarjota toimivat ja mahdollisimman selkeät ja yksinkertaiset pelisäännöt kolmansien maiden kansalaisten lailliselle muutolle tai tilapäiselle työskentelylle EU-maissa.

Se, kuinka pitkälle turvapaikkapolitiikkaa voidaan yhtenäistää, riippuu siitä, mikä olisi mahdollisen yhtenäisen politiikan sisältö. Tässä vaiheessa on tuskin toteuttamiskelpoinen se asiakirjaan sisältyvä ajatus, että turvapaikan hakijat sijoitettaisiin EU-tason päätöksellä eri jäsenmaihin riippumatta siitä, mistä maasta he ovat turvapaikkaa ensiksi hakeneet. Jatkossakin on tarkoituksenmukaisinta, että maa, johon hakijat saapuvat, ottaa heidät asianmukaisesti vastaan ja käsittelee hakemukset. Näin ollen varsin kaukaa haetulta vaikuttaa myös ajatus siitä, että turvapaikkapolitiikan hoitamista varten perustettaisiin yhteinen erillinen EU-virasto. EU:n tapaan perustaa miltei jokaista asiaa varten oma virastonsa on syytä suhtautua muutoinkin varsin pidättyvästi. Saavutettava lisäarvo on aina oltava kiistaton ennen kuin päätös uuden viraston perustamisesta tehdään.

Kahden kerroksen työmarkkinoita ei saa syntyä

Työmarkkinoiden näkökulmasta Vihreän kirjan tärkein osio käsittelee turvapaikan hakijoiden oikeuksia tehdä työtä. Kuten edellä todettiin, turvapaikkapolitiikan tarkoituksena ei ole työmarkkinoille hakeutuminen. Siksi on selvää, että hakijoille ei voida myöntää automaattisesti oikeutta työntekoon.

On totta, että työnteko edistää parhaiten kotoutumista, joten niissä tapauksissa, joissa päätös turvapaikasta tai oleskeluluvasta on myönteinen, osallistuminen työmarkkinoille on mahdollistettava tietyn määräajan kuluttua. Määräajan pituuden määrittelemiseksi tulisi selvittää nykyiset käytännöt ja niistä saadut kokemukset. Suomen kannan määrittelemiseksi tulee kuulla työmarkkinaosapuolia, johon sopiva taho voisi olla kansainvälisen liikkuvuuden jaosto.

Myönnettäessä työnteko-oikeus, viranomaisten tulee samalla ennalta varmistaa, että työsuhteen keskeiset ehdot ovat kunkin jäsenmaan lainsäädännön ja alalla sovellettavien kansallisten työehtosopimusten mukaisia. Työmarkkinoille ei saa muodostua kahden kerroksen väkeä, joihin sovelletaan erilaisia palkkoja tai muita työehtoja. Turvapaikan hakijoiden joutuminen huonommin kohdelluksi on estettävä. Asiakirjassa ei kuitenkaan puhuta lainkaan työehtojen turvaamisesta siinä tapauksessa, että turvapaikan hakijoille avataan – tietyssä määräajassa – pääsy eurooppalaisille työmarkkinoille. Tämä puute on korjattava jatkovalmistelussa.

Dublinin yleissopimus toimiva

Yleissopimus määrittää sen, mikä jäsenvaltio on vastuussa kolmannen maan kansalaisen johonkin EU:n jäsenvaltioon tai Norjaan ja Islantiin jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Pääsääntönä on, että maa, johon hakemus ensiksi jätetään, käsittelee sen. Jos hakija on siirtynyt toiseen jäsenmaahan käsittelyn aikana tai saatuaan jo kielteisen päätöksen uudistaa hakemuksensa toisessa jäsenmaassa, hänet palautetaan siihen maahan, jonka vastuulla hakemuksen käsittely Dublin-asetuksen mukaan on.

Komission raportin mukaan järjestelmä on varsin toimiva, mutta tilastotiedot ovat puutteellisia. Komissio pitää myös epäkohtana sitä, ettei EU:ssa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisilta oteta sormenjälkitietoja yhteiseen Eurodac-tietojärjestelmään. Puutteena komissio pitää myös sitä, ettei ns. toissijaisen suojelun käsitettä sisälly asetukseen. Komissio ehdottaa myös sen sallimista, että jäsenvaltiot voisivat vaihtaa määrältään yhtä suuret siirrettävät turvapaikan hakijoiden ryhmät keskenään siten, ettei siirtoja toimeenpanna.

Dublinin yleissopimuksen perusperiaatteista on syytä pitää kiinni, koska ne ovat toimivia. Kyse on siitä, että jäsenmaat ovat sillä tavoin solidaarisia toisilleen, etteivät ne pyri lykkäämään vastuuta ja kustannuksia toisilleen, vaan toimivat aidosti yhteisesti sovittujen pelisääntöjen mukaisesti. Parannukset, kuten parempi tilastointi ja yhteys laittoman maahanmuuton torjumiseen sormenjälkirekisteröintiä täydentämällä, ovat sinänsä ilmeisen tarpeellisia.

Pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien aseman parantaminen kannatettavaa

Komissio ehdottaa direktiiviä, jolla viiden vuoden laillisen oleskelun jälkeen myös pakolaiset tai ns. toissijaista suojelua saavat henkilöt saisivat samat oikeudet ja aseman kuin muut kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat oleskelleet pitkään laillisesti unionin alueella. Ehdotus on perusteltu ja eri ihmisryhmien tasa-arvoista kohtelua edistävä ja siksi kannatettava parannus unionin politiikassa.

SAK pitää tärkeänä, että siirryttäessä Vihreän kirjan jälkeen konkreettisiin toimenpide-ehdotuksiin EU:n yhteisestä turvapaikkapolitiikasta, säädösten ja toimenpiteiden työmarkkinavaikutukset arvioidaan asianomaisissa kolmikantaelimissä ennen Suomen kantojen lopullista muotoilua.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry