Lausunnot 19.12.2016 11:20

Lausunto laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Opetus- ja kulttuuriministeriö
kirjaamo@minedu.fi
reformi@minedu.fi

OKM/41/010/2016

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä ammatillisen koulutuksen reformista.

Lausunnon keskeinen sisältö

SAK katsoo, että kansallisesti tärkeät ammatillisen koulutuksen painopisteet, kuten koko ikäluokan kouluttaminen toisen asteen tutkintoon, työvoimakoulutuksen järjestäminen kattavasti koko maassa sekä aikuisten työuran aikainen ammatillinen koulutus edellyttävät vahvaa ohjausvaltaa ministeriölle. Tämän vuoksi SAK esittää, että järjestämisluvissa määrättäisiin perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävä. Tällöin ministeriöllä olisi mahdollisuus turvata ammatillisen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus koko maassa.

SAK pitää rahoitusjärjestelmän uudistamista oikeansuuntaisena. Jako rahoitusosuuksiin on kuitenkin liiaksi painottunut vaikuttavuusrahoitusosuuteen. SAK haluaa laskea vaikuttavuusrahoitusosuuden painoarvoa 10 % ja kasvattaa vastaavasti perusrahoitusosuuden painoarvoa 50:stä 55 prosenttiin.

SAK katsoo, että koska työpaikalla tapahtuvaa oppimista esitetään uudistettavaksi kokonaisuudessaan ja jatkossa koulutussopimuksen ja oppisopimuksen solmiminen voidaan tehdä kokonaista tutkintoa lyhemmäksi ajaksi, tulisi näitä koulutuksen muotoja kohdella rahoituksellisesti tasa-arvoisesti ammatillisen perustutkinnon osalta.

SAK edellyttää, että työelämän edustajilla on näkyvä ja tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus ammatillisten tutkintojen, tutkintorakenteen, osaamisen ennakoinnin kehittämiseen ja seurantaan sekä ammatillisen koulutuksen laadunvarmistukseen. Työelämätoimikunnille samoin kuin koulutustoimikunnat korvaaville osaamisen ennakoinnin foorumeille on tilaus ja tarve.
SAK katsoo, että työvoimakoulutuksesta on jatkossakin tarpeellista säätää osana työttömien palveluprosessia. Tässä esityksessä ei huomioida valmisteilla olevaa maakuntauudistusta, jossa vuoden 2019 alusta alkaen myös TE-toimistot ja ELY-keskukset lakkautetaan. Tällöin jää nähtäväksi miten yhteistyö eri tahojen välillä toteutuu. SAK on huolissaan työvoimakoulutuksen ohjautumisesta ja laadun varmistamisesta tulevaisuudessa.

Tutkintorakenne ja tutkinnot, ml tutkintojen mitoitusperiaatteet ja laajuus (Lain luku 2: § 5 – 19)

Tutkinnot:

Esitys sisältää ehdotuksen uudeksi tutkintorakenteeksi sekä ammatillisten tutkintojen muodostumiseksi. Ammatillisten perustutkintojen osaamisperusteisuus on määritelty jo aiemmin ja tämä periaate tulee kattavaksi koko ammatillista koulutusta määrittäväksi tutkintojen muodostumisperiaatteeksi. Tutkintorakenteen selkeyttäminen, joustavuus ja työelämälähtöisyys ovat kannatettavia periaatteita.

Tutkintotyyppien määrittely ja niiden kriteerit säilyvät nykyisen kaltaisina. SAK katsoo, että ammatilliset perustutkinnot, ammatti- ja erikoisammattitutkinnot vastaavat määrittelyltään ja kriteereiltään työelämän ja opiskelijoiden erilaisiin osaamistarpeisiin. SAK pitää erittäin tärkeänä, että ammatilliset tutkinnot ovat edelleen jatko-opintokelpoisuuden tuottamia tutkintoja eikä tästä periaatteesta tule tinkiä.

Tutkintorakenne:

Tutkintorakenteen osalta SAK katsoo, että OKM ja OPH:n tehtäväjako on määrittelyltään kannatettava. SAK kuitenkin edellyttää, että ammatillisten tutkintojen kehittämisessä viranomaisille määritellyn tehtävän rinnalla työelämällä tulee olla tiivis yhteys ja tosiasiallinen mahdollisuus ammatillisten tutkintojen kehittämiseen. Tutkintojen perustetyöryhmät, niiden työskentelytavat sekä uudet työelämätoimikunnat yhdessä osaamisen ennakointifoorumien kanssa tulee kytkeä osaksi ammatillisten tutkintojen kehittämistä sekä tutkintojen ja tutkinnon osien perusteiden uudistamista.

Koulutusaloista luopuminen on SAK:n mielestä tarkoituksenmukaista, sillä työelämän osaamistarpeet eivät noudata niiden mukaista jakoa. Koulutusaloista luopumien sujuvoittaa ammatillisen koulutuksen tutkintorakenteen kehittämistä mm. ammattitaitovaatimusten osalta.

Tutkintojen mitoitus ja muodostuminen:

Osaamispisteiden ulottaminen kaikkiin ammatillisiin tutkintoihin ja tutkintotyyppeihin on kannatettavaa järjestelmän yhdenmukaistamisen näkökulmasta. Perustutkinnon pisteytys ja laajuus rinnastuu lukiokoulutukseen. SAK katsoo, että toisen asteen yhtenäisyydestä on syytä pitää kiinni. Jatkossakin ammatillisten perustutkintojen perusteet rakentuisivat lukiolakia vastaavasti. SAK katsoo, että näin tuetaan ammatillisen toisen asteen suorittaneiden jatko-opintovalmiuksia ja työelämässä tarvittavia jatkuvia oppimaan oppimisen taitoja.

Ammatti- ja erikoisammattitutkintojen pisteytys jää tulkinnanvaraiseksi. Näiden laajuus määriteltäisiin OKM:n, OPH:n ja työ- ja elinkeinoelämän kanssa osana tutkinnon perusteiden valmistelua ja tutkintorakenteen muutoksia. SAK katsoo, että esitetty kolmiportaisuus vaatii vielä selkeyttämistä. Olisi selkeämmin tuotava esiin minkälaisin periaattein ja kenen määrittelemänä eri pistekategorioita sovelletaan. SAK kannatta kirjausta siitä, että ammatti- ja erikoisammattitutkintojen suorittaminen ilman tutkintokolutusta edellyttäisi aina työssä tai muulla tavoin hankittua osaamista.

Tutkinnon osien mitoitusperusteet määrittyisivät nykyistä vastaavan periaatteen mukaisesti ECVET-suosituksiin pohjautuen. Jokaisessa tutkinnossa olisi vähintään yksi pakollinen ja yksi valinnainen tutkinnon osa. Näiden välinen suhde vaihtelisi kunkin alan osaamistarpeiden mukaisesti. SAK pitää esitystä tältä osin perusteltuna.

Perustutkintojen osalta esitetään muutosta tutkinnon muodostumiseen. Vapaasti valittavat opinnot poistuisivat ja kaikille yhteiset aineet (YTO) ryhmittyisivät uudelleen. YTO-aineiden korissa neljästä opintokokonaisuudesta siirryttäisiin kolmeen: viestintä- ja vuorovaikutus, matemaattis- luonnontieteellinen ja yhteiskunta- ja työelämäosaaminen. Kulttuurinen osaaminen yhdistettäisiin muihin kokonaisuuksiin. SAK näkee myönteisenä, että työelämäosaaminen säilyy YTO-aineiden korissa. Kuitenkin pitäisi selkeämmin määritellä mikä on YTO-korin sisäinen, oppiainekohtainen suhde ja mikä on pakollinen osuus erityisesti työelämätaidoissa.

Vapaavalintaisista tutkinnon osista, 10 osp, luovuttaisiin ja ne yhdistettäisiin ammatillisiin tutkinnon osiin. Perustutkintoihin voisi valinnaisina tutkinnon osina kuitenkin edelleen sisällyttää tutkinnon perusteiden mukaisesti yhteisiä tutkinnon osia, lukio-opintoja tai muita jatko-opintovalmiuksia tukevia opintoja tai korkeakouluopintoja. Valinnaisina opintoina voisi edelleen lisäksi edelleen suorittaa paikallisiin ammattitaitovaatimuksiin perustuvia tutkinnon osia tai työkokemuksen kautta hankittuun osaamiseen perustuvia yksilöllisiä tutkinnon osia. SAK näkee, että opiskelijan ja työelämän kannalta tarkoituksenmukainen joustavuus eri koulutusalojen ja -asteiden välillä on perusteltua.

Tarve yhteisten aineiden tuottamalle osaamiselle on toisen asteen yhtenäisyyden vuoksi tärkeä ammatillista perustutkintoa suorittaville. SAK katsoo, että tutkinnon muodostumisen tulee tukea opiskelijan työelämään sijoittumista sekä elinikäisen oppimisen valmiuksia kaikin osin. Ammatillista väylää pitkin hakeudutaan korkeakouluopintoihin ja tämä tulee turvata jatkossakin.

SAK haluaa kiinnittää huomion siihen, että korkeakoulujen opiskelijavalinta on muuttumassa samanaikaisesti kun tehdään ammatillisen koulutuksen reformia. Uusi valintamenettely tulisi voimaan 2018. Sen mukaisesti toisen asteen todistuksien painoarvo korkeakoulujen sisäänotossa kasvaa. SAK painottaa, että ammatillisen toisen asteen suorittaneiden pyrkijöiden tasavertainen kohtelu tulee jatkossakin varmistaa.

Yhteisten aineiden uudistamisen perustelut yhteen yhtenäiseen näyttöperusteiseen suoritustapaan siirtymisestä sekä nuorten ja aikuisten koulutuksen yhdistämisestä, ovat sinänsä ymmärrettäviä. Ammatti- ja erikoisamattitutkintoihin voisi olla epätarkoituksenmukaista yhdistää perustutkinnon yhteiset tutkinnon osat sellaisenaan. Aikuisille perus-, ammatti- ja erikoisammattitutkintoa suorittaville tulee kuitenkin varata mahdollisuus suorittaa näitä aineita tarvittaessa. SAK pitää tärkeänä, että PIIAC:n tulosten huomioiminen aikuisten osaamistason osalta erityisesti luku- ja numerotaitoja sekä tietoteknisiä taitoja koskien, on kirjattu esitykseen. Myös ammatti- ja erikoisammattitutkinnon suorittajilla tulee olla mahdollisuus suorittaa kaikille yhteisiä aineita sekä oppimista tukevia opintoja. Tämä tulee huomioida osana henkilökohtaistamista.

Ohjaus ja säätely (s. 95)

SAK pitää HE:n järjestämislupaohjaukseen liittyviä kirjauksia pääosin onnistuneina. On tarpeen rakentaa kokonaisuus, jossa järjestämisluvat myönnetään ammatillisessa koulutuksessa yhdenmukaisin perustein. Tämä on erityisen tärkeää tilanteessa, jossa järjestämisluvat ovat aiemmin perustuneet useampaan erilliseen lakiin. SAK myös kiittelee HE:n tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa, luvan myöntämisedellytyksiä sekä luvan muuttamisen ja peruuttamisen pykäliä. Ne muodostavat perustan laadukkaan ammatillisen koulutuksen järjestämiselle.

SAK kannattaa oppisopimuskoulutuksen säätelyn vapauttamista siten kuin hallituksen esityksessä on todettu. SAK pitää kuitenkin tärkeänä sitä, että lupia myönnettäessä järjestämisedellytysten arvioinnin tulee kattaa kaikki koulutuksen toteutusmuodot ja järjestäjällä tulee olla kaikilta osin edellytykset järjestää koulutusta kaikilla sen toteutusmuodoilla.

Kuitenkin edellä kuvattu järjestämisedellytysten arviointi on osin ristiriidassa HE:n siirtymäsäännöksiä koskevan 114§:n kanssa. Pykälässä todetaan, että opetus- ja kulttuuriministeriö muuttaa hakemuksetta tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten nojalla myönnetyt ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestämisluvat tämän lain mukaisiksi ammatillisen koulutuksen järjestämisluviksi.

Tämä käytännössä tarkoittaa sitä, että kaikkien niiden järjestäjien, joilla ei ole aiemmin ollut oppisopimuskoulutuksen järjestämislupaa, tulee eräällä tavalla hakea lupaansa uudelleen. Tämä sen vuoksi mitä oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä on HE:ssä säädetty ja mikä on ollut uuden lain valmistelun henki siitä, että kaikilla järjestäjillä tulisi olla mahdollisuus tarjota oppisopimuskoulutusta opiskelijoilleen.

SAK:n mielestä kaikkien järjestäjien yhdenvertaisen kohtelun kannalta olisi perusteltua, että kaikkien nykyisten ammatillisen koulutuksen järjestäjien toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset järjestää ko. koulutusta arvioitaisiin ja ministeriö myöntäisi järjestämisluvat hakemuksesta. Menettely, jossa muutetaan kaikki keskeiset ammatillisen koulutuksen järjestämisen edellytykset ja leikataan ammatillisen koulutuksen rahoituksesta noin 200 miljoonaa ennen sitä, mutta ei erikseen arvioida järjestäjien kykyä toimia uudessa toimintaympäristössä, on vastuuton.

Koulutuksen järjestäjien ja Opetus- ja kulttuuriministeriön välille esitetään käyttöön otettavaksi ohjauskeskustelumenettely. Ohjauskeskustelumenettely olisi tavoitesopimusprosessia kevyempi menettely, jossa tehtäisiin paremmin näkyväksi ammatillisen koulutuksen tehtävää ja tavoitteita eri alueilla ja toimialoilla. Ohjauskeskustelumenettelyssä ei päätettäisi määrällisestä säätelystä, vaan keskustelut muodostaisivat ohjauksen elementin, jolla mahdollistettaisiin koulutuksen järjestäjien ja ministeriön vuoropuhelu sekä konkretisoitaisiin järjestäjien tehtäviä suhteessa ammatillisen koulutuksen järjestämislupiin. Ohjauskeskustelu ei olisi samalla tavoin juridisesti sitova kuin tavoitesopimusmenettely, jossa solmittaisiin ministeriön ja koulutuksen järjestäjien väliset tavoitesopimukset. Ohjauskeskustelun tarkoituksena olisi tukea opetus- ja kulttuuriministeriötä koulutuksen resurssien kohdentamista koskevassa päätöksenteossa.

SAK pitää ohjauskeskusteluja kannatettavana elementtinä vuoropuhelulle ministeriön ja koulutuksen järjestäjien välillä. On kuitenkin epäselvää, millaiseksi keskustelujen rooli muodostuu? Koska ministeriöllä ei ole resursseja käydä kaikkien järjestäjien kanssa tulosohjausneuvotteluja, tulee ohjaukseen kevyempi menettely, joka ei ole järjestäjiä samalla tavalla sitova. Olisi kuitenkin erittäin tärkeää, että ministeriöllä olisi mahdollisuus ohjata riittävillä ohjausmekanismeilla kansallista koulutuspolitiikkaa myös ammatillisen koulutuksen osalta. Olennainen osa tätä prosessia on koulutuksen määrällisen sääntelyn kokonaisuuden hahmottaminen uuden ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän puitteissa.

Hallituksen esityksen monista kohdista saa pikemminkin kuvan siitä, että ministeriö ryhtyy ohjaamaan järjestäjien toimintaa, jos rahoitusjärjestelmä tai järjestäjien erikoistuminen erilaisiin ammatillisen koulutuksen palvelutehtäviin ei onnistu. SAK katsoo, että kansallisesti tärkeät ammatillisen koulutuksen painopisteet, kuten koko ikäluokan kouluttaminen toisen asteen tutkintoon, työvoimakoulutuksen järjestäminen kattavasti koko maassa sekä aikuisten työuran aikainen ammatillinen koulutus edellyttävät vahvaa ohjausvaltaa ministeriölle. Tämän vuoksi SAK esittää, että järjestämisluvissa määrättäisiin perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävä. Tällöin ministeriöllä olisi mahdollisuus turvata ammatillisen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus koko maassa.

Työelämätoimikunnat (Lain luku 3: § 26 – 28)

Esityksen mukaan nykyiset tutkintotoimikunnat lakkautettaisiin ja ne korvattaisiin työelämätoimikunnilla. Vastaavasti luovuttaisiin ammatillisesta peruskoulutuksesta säädetyn lain mukaisista ammattiosaamisen näyttöjen suunnittelusta ja toteutuksesta vastaavista toimielimistä lakisääteisinä toimieliminä. Koulutuksen järjestäjällä säilyisi kuitenkin edelleen lakisääteinen velvollisuus tehdä yhteistyötä työelämän kanssa. Työelämäyhteistyön muodot ja mahdolliset toimielimet olisivat järjestäjän päätettävissä.

Tutkintotoimikuntajärjestelmän uudistamisen perusteeksi esitetään tutkintorakenteen uudistumista. Kun tutkintojen määrä osaamisperusteisuuteen siirtymisen seurauksena supistuu, peruste nykyisen kaltaisille toimikunnille vähenee. Tarkastelun kohteeksi tulee myös uusien työelämätoimikuntien määrä ja kokoonpano. SAK katsoo, että tutkintorakenteen mukainen jaottelu on perusteltua. SAK kuitenkin edellyttää, että työelämä kytketään vahvasti mukaan järjestelmä uudistamisen eri vaiheisiin.
SAK edellyttää, että työelämän edustajilla on näkyvä ja tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus ammatillisten tutkintojen, tutkintorakenteen, osaamisen ennakoinnin kehittämiseen ja seurantaan sekä ammatillisen koulutuksen laadunvarmistukseen. Työelämätoimikunnille samoin kuin koulutustoimikunnat korvaaville osaamisen ennakoinnin foorumeille on tilaus ja tarve.

SAK katsoo, että työelämätoimikunnille määritellyt tehtävät ovat pääosin kannatettavia. SAK näkee myönteisenä, että toimikunnat kytketään osaksi ammatillisen koulutuksen laadunvarmistusta. Kuitenkin suhde osaamisen ennakointifoorumeihin sekä näiden välinen työnjako jää esityksessä osin epäselväksi ja vaatii täsmentämistä. Tämä on tehtävä pikaisesti, sillä ennakointifoorumien olisi tarkoitus aloittaa työnsä vuoden 2017 alussa.

Hakeutuminen ja opiskelijavalinta (Lain luku 4: § 29 – 34)

Esityksen mukaisesti jatkossa olisi kaksi hakeutumisväylää: vuotuinen valtakunnallinen yhteishaku sekä jatkuva haku. Yhteishaku säilyisi nykyisen kaltaisena hakeutumismuotona ja olisi tarkoitettu pääsääntöisesti perusopetuksen päättäneille nuorille. Yhteishaun kautta voisi hakea yhtä aikaa perusopetuksen jälkeiseen tutkintotavoitteiseen ja muuhun perusasteen jälkeiseen valmentavaan koulutukseen. Yhteishakun kautta voisivat hakeutua myös kaikki vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevat henkilöt. Yhteishaun rinnalla toimisi jatkuva haku, joka olisi pääsääntöinen väylä jo ammatillisen tutkinnon suorittaneille. Oppisopimuskoulutus rajautuisi jatkossakin yhteishaun ulkopuolelle. Jatkuvan haun ulkopuolelle rajautuisivat nykytilaa vastaavasti henkilöstökoulutus. Työvoimakoulutukseen hakeutumisesta säädettäisiin muussa lainsäädännössä.

Tutkinnon suorittajaksi ja opiskelijaksi ottamisen edellytykset muuttuisivat ammatillisen perustutkinnon ja valmentavan koulutuksen osalta. Nykyiset kriteerit aiemmin suoritetusta perusopetuksen oppimäärästä kumoutuisivat. Jatkossa oppilaaksi ottamisen kriteerinä olisi koulutuksen järjestäjän arvio hakeutujan soveltuvuudesta. Käytäntö vastaa nykyistä aikuiskoulutuslain mukaista hakeutumismenettelyä. SAK näkee myönteisenä harkinnanvaraiset soveltuvuus ja pääsykokeet, etenkin aloilla, joilla ne ovat terveyteen ja turvallisuuteen perustuen tarpeellisia.

Valmentavaan koulutukseen ottamisen edellytyksenä olisi, ettei hakijalla ole aiemmin suorittanut vastaavaa koulutusta, aiempaa ammatillista tutkintoa tai korkea-asteen tutkintoa. Poikkeuksista säädettäisiin erikseen, esim. maahanmuuttajien osalta tai terveydellisistä syistä. Poikkeamismahdollisuus on SAK:n mielestä perusteltu.

SAK näkee myönteisenä, että esitys huomio koko nuorisoikäluokan joustavan siirtymisen toiselle asteelle. SAK:n mukaan on tarkoituksenmukaista, että aikuisopiskelijat voivat jatkossakin hakea joustavasti opintoihin. Yhteishaun menettelyn rinnalla jatkuvan haun kautta aikuisiin ei sovellettaisi yhteishaun menettelyjä, vaan he voivat jatkossakin joustavasti hakeutua tutkintoihin ja osatutkintoihin. SAK on kuitenkin huolissaan koulutuksen järjestäjän resursseista ja siitä, miten jatkuvan haun kautta hakeutuville voidaan läpivuotisesti tarjota kaikki koulutuksen järjestäjälle asetetut tehtävät mukaan lukien henkilökohtaistamisen prosessin edellyttämät toimet sekä opetuksen ja ohjauksen palvelut.

Osaamisen tunnistaminen, tunnustaminen ja henkilökohtaistaminen (Lain luku 5: § 35 – 40)

Henkilökohtaistamisen yhteydessä jokaiselle tehtäisiin jatkossa henkilökohtainen osaamisen kehittämissuunnitelma (HOS). Henkilökohtaistamisen tarkoituksena on turvata tutkinnon suorittajan oikeusturvaa ja varmistaa, että tutkintokoulutusta tai valmentavaa koulutusta tarjotaan sen mukaisesti kuin tutkinnon tai sen osan suorittamisen näkökulmasta on tarpeen. HOS-prosessilla huolehdittaisiin siitä, että tarvittava opetus ja muut osaamisen kehittämisen pedagogiset järjestelyt, kuten tuki ja ohjauspalvelut, toteutetaan kunkin oppilaan kannalta tarkoituksenmukaisesti. Tutkinnon suorittamisaika, opiskelun kesto, opiskelutavat, tuen ja ohjauksen tarve sekä oppimisympäristöt kartoitettaisiin ja sovittaisiin kullekin sopiviksi.

SAK katsoo, että esitys selkeyttää henkilökohtaistamisen prosessia, kun koko opintopolku ja oppimisympäristöt kuvataan yhteen asiakirjaan. SAK pitää tarkoituksenmukaisena, että henkilökohtaistamisprosessin tiedot kootaan yhteen asiakirjaan ja että sitä opintojen edetessä jatkuvasti päivitetään. Myönteistä on, että HOS on edelleen pakolinen myös jatkuvassa haussa hakeutuville aikuisille.

SAK näkee myönteisenä, että HOS:ssa huomioitaisiin myös opiskelijapalaute sekä jatko-opinto ja urasuunnittelu. Tämä on perusteltua paitsi opiskelijan oikeusturvan, opintojen sujuvuuden ja työelämään kytkeytymisen näkökulmasta myös rahoitusperusteiden muutoksen vuoksi. Tuloksellisuusrahoituksen osuuden myötä on tarpeen koota tiedot niin opintojen sujuvuudesta, keskeytyksistä kuin vaikuttavuudesta ja opiskelijoiden opintojen jälkeisestä sijoittumisesta. SAK näkee myönteisenä, että HOS päivittäminen kytketään osaksi laadunhallinnan menettelyä.

Aiemmin hankitun osaamisen tunnustamisen käytänteet pysyisivät nykyisen kaltaisina. Osaamista peilataan aina olemassa oleviin tutkinnon perusteisiin ja osaamisen tunnistaminen, tunnustaminen tai osaamisen hankkimiseen ohjaaminen tehtäisiin niiden perusteella. SAK pitää käytäntöä kannatettavana. Perustutkintoa suorittavien nuorten osalta SAK suhtautuu varauksella aiemmin hankitun osaamisen tunnustamiseen. Oikeus saada tarvittava määrä opetusta ja ohjausta tulee huomioida etenkin nuorten osalta.

Henkilökohtaistaminen tehtäisiin nykykäytänteen mukaisesti yhdessä koulutuksen järjestäjän ja tutkinnon suorittajan kanssa kolmivaiheisesti: tutkinnon tai valmentavan koulutuksen valinnassa, osaamisen osoittamisessa sekä tarvittavan osaamisen hankkimisessa. Koulutuksen järjestäjä selvittäisi ja tunnistaisi aiemmin hankitun ja osoitetun osaamisen asiakirjojen tai muiden selvitysten perusteella. Henkilökohtaistaminen pohjautuisi aina tutkinnon ja koulutuksen perusteisiin.

Työpaikalla tapahtuvan oppimisen osoittaminen ja hankkiminen olisi suunniteltava yhdessä työpaikan kanssa. Henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelman laadintaan osallistuisi myös työnantaja tai muu työpaikan edustaja, jos osaamisen osoittaminen tai hankkiminen tapahtuisi työpaikalla. SAK näkee myönteisenä, että työssäoppimisen määrän kasvaessa myös työnantaja velvoitetaan osallistumaan työpaikalla tapahtuvan osaamisen hankkimisen ja osoittamisen suunnitteluun.

Tutkinnon suorittaminen ja osaamisen arviointi sekä osaamisen hankkiminen ja (lain luvut 6 & 7: § 42 – 60)

Ammatillisessa koulutuksessa ehdotetaan siirryttäväksi yhteen näyttöperusteiseen ja osaamisen hankkimistavasta riippumattomaan tapaan suorittaa tutkinto. Osaaminen osoitettaisiin kaikissa ammatillisissa tutkinnoissa yhdenmukaisella tavalla pääasiallisesti näyttämällä se työelämässä käytännön työtilanteissa. Myös muut näyttöpaikat olisivat erityisistä syistä mahdollisia.

SAK kannattaa siirtymistä yhteen näyttöperusteiseen tapaan suorittaa tutkinto. Sen sijaan emme kannata sitä, että lakiin kirjattaisiin osaamisen osoittaminen pääasiallisesti näyttämällä se työelämässä käytännön työtilanteissa. Oppilaitosten oppimisympäristöt muodostavat monissa tilanteissa varsinaista työelämää vastaavat ja kustannustehokkaammat olosuhteet näyttöjen antamiseen. Jako oppilaitosympäristöön ja varsinaiseen työelämään on muutenkin asenteellinen ja keinotekoinen. Laajasti ymmärrettynä oppilaitoskin edustaa työelämää ja mahdollistavat käytännön työtilanteiden harjoittelemisen. Varsinkin oppimisen alkuvaiheessa oppilaitosympäristö voisi muodostaa paremmat edellytykset näyttöjen antamiseen kuin työpaikka. Monien tutkintojen osien osalta oppilaitosympäristöissä pystytään riittävällä tavalla simuloimaan varsinaista työelämän tilannetta, jolloin kategorinen kirjaus näyttöjen suorittamispaikasta ei ole järkevä.

Uuden ammatillisen koulutuksen järjestelmän piirissä annettavien näyttöjen määrä kasvaa satoihin tuhansiin. Mahdollinen uhka on siinä, että työpaikat kuormittuvat liiaksi näyttöpaikkoina ja tutkinnon suorittajan mahdollisuudet edetä opinnoissaan riippuvat liiaksi koulutuksen järjestäjän kyvystä järjestää näyttöpaikkoja työelämästä. Olemme tehneet yksityiskohtaisessa pykälätarkastelussa ehdotuksen osaamisen osoittamisen pykälätekstin muuttamisesta.

Näyttötutkintojärjestelmästä ja ammatilliseen peruskoulutukseen perustuvasta ammatillisen perustutkinnon suorittamistavasta luovuttaisiin, mutta henkilökohtaistamisen avulla varmistettaisiin, että kaikki ammatillista tutkintoa suorittavat saavat tarvitsemansa opetuksen ja ohjauksen tavoitteena olevan tutkinnon tai valmentavan koulutuksen tai niiden osan suorittamiseksi.

SAK pitää esitystä kannatettavana, mutta edellyttää, että koulutuksen järjestäjien tosiasiallisia edellytyksiä järjestää tarvittava määrä opetusta ja ohjausta. Edellytämme, että ammatillisen koulutuksen suorittajalla on oikeus opinto-ohjaukseen ja tämä oikeus tulee kirjata pykälätasolla.

On muistettava, että jo tällä hetkellä kontaktiopetuksen määrä on monilla koulutuksen järjestäjillä tippunut tasolle, joka ei mahdollista kokopäiväistä opiskelua. Ammatillisen koulutuksen massiiviset leikkaukset eivät lisää uskoa siihen, että pelkän henkilökohtaistamisen kautta varmistettaisiin jokaiselle tutkinnon suorittajalle riittävä määrä opetusta ja ohjausta.

Osaaminen arvioitaisiin tutkinnon tai koulutuksen osittain sekä yhteisten tutkinnon osien osalta osa-alueittain. Osaamisen arvioinnista vastaisivat ja päättäisivät kaksi koulutuksen järjestäjän nimeämää arvioijaa, joista toinen edustaisi koulutuksen järjestäjää ja toinen työelämää. Yhteisissä tutkinnon osissa ja valmentavissa koulutuksissa osaamisen arvioinnista vastaisi ja päättäisi kuitenkin opettaja tai opettajat yhdessä. Arvioijilla tulisi olla nykykäytännön mukaisesti riittävä suoritettavaan tutkintoon liittyvä ammattitaito sekä riittävä perehtyneisyys arviointiin ja suoritettavan tutkinnon perusteisiin. Koulutuksen järjestäjien tulisi huolehtia työelämän arvioijien perehdyttämisestä.

SAK pitää osaamisen arvioinnin uudistamista pääosin kannatettavana. Olemme kuitenkin huolissamme siitä, muuttaako kolmikantaisesta arvioinnista kaksikantaiseen arviointiin siirtyminen arviointia laadukkaammaksi. Koulutuksen järjestäjän tulisi varmistua siitä, että työelämän arvioijat olisivat aidosti ko. tutkinnon osan osaamisen todellisia ammattilaisia, eikä esimerkiksi työnantajan osoittamia henkilöitä vailla ammattitaitoa. SAK katsoo että koko arviointitoiminnan uudistaminen asettaa kasvavan tarpeen arvioijina toimivien henkilöiden kouluttamiselle. Järjestelmä tarvitsee valtakunnallisen koulutusohjelman arvioijien kouluttamiselle myös jatkossa. Pelkkä arvioijien perehdyttäminen ei ole riittävä tae laadukkaan arvioinnin rakentamisesta. SAK ei kuitenkaan näe mahdollisuutta kehittää näyttötutkintomestarikoulutusta nykyiseltä pohjalta, vaan näkee tarpeelliseksi uudistaa valtakunnallinen arvioijakoulutus kaikkinensa.

Osana tutkintokoulutusta voitaisiin järjestää opiskeluvalmiuksia tukevia opintoja, joiden tarkoituksena olisi mahdollistaa tutkinnon tai sen osan suorittaminen ja tutkintokoulutukseen osallistuminen, jos koulutuksen järjestäjä arvioi, että opiskelijalla ei ole riittäviä opiskeluvalmiuksia. Opiskeluvalmiuksia tukevat opinnot voisivat päätoimisina kestää enintään yhteensä kuuden kuukauden ajan. Opiskeluvalmiuksia tukevien opintojen tavoitteena tulisi olla tutkintokoulutuksessa vaadittavien opiskelutaitojen, kuten kielellisten, matemaattisten tai tietoteknisten valmiuksien vahvistaminen taikka opiskelutekniikkaan liittyvien taitojen harjaannuttaminen.

SAK pitää erittäin opiskeluvalmiuksia tukevien opintojen vahvistamista uudessa ammatillisen koulutuksen lainsäädännössä erittäin kannatettavana. Monien ammatilliseen koulutukseen hakeutuvien henkilöiden haasteena ovat puutteelliset perustaidot, jotka vaikeuttavat työmarkkinoilla toimimista ja myös ammatillisen koulutuksen suorittamista.

Työpaikalla tapahtuva oppiminen (lain luku 8: § 61 – 67)

Työpaikalla tapahtuvaa opiskelua uudistettaisiin siten, että voimassa olevan lainsäädännön mukaisen työssäoppimisen tilalla otettaisiin käyttöön koulutussopimus. Työpaikalla järjestettävän koulutuksen päämuodot olisivat jatkossa oppisopimuskoulutus ja koulutussopimus. Lisäksi henkilökohtaistamisen yhteydessä voitaisiin sopia muusta työpaikalla tapahtuvasta oppimisesta nykytilaa vastaavasti.

Oppisopimuskoulutus perustuisi määräaikaiseen työ- tai virkasuhteeseen. Oppisopimuskoulutuksessa tavoitteena olevan osaamisen hankkiminen tapahtuisi pääosin työpaikalla, ja sitä täydennettäisiin tarvittaessa muissa oppimisympäristöissä tapahtuvalla osaamisen hankkimisella. Koulutuksen järjestäjä maksaisi työnantajalle koulutuskorvausta sen mukaan kun koulutuksesta arvioidaan työnantajalle aiheutuvan kustannuksia.

Koska koulutussopimus ei olisi työsopimussuhteinen, säädettäisiin koulutussopimuksen osalta erikseen muun muassa työaikaa koskevan lainsäädännön soveltamisesta sekä sopimuksen purkamisesta.

Koulutussopimuksessa opiskelija voisi hankkia henkilökohtaisessa osaamisen kehittämissuunnitelmassa tavoitteeksi asetettua osaamista työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä. Koulutussopimuksella opiskeltaessa opiskelija ei olisi työsuhteessa työpaikkaan eikä koulutuksen järjestäjään.

Koulutuksen järjestäjä vastaisi siitä, että työpaikalla tapahtuva oppiminen järjestetään siten, että opiskelijalle asetetut osaamistavoitteet saavutetaan. Työpaikka vastaisi opiskelijan työturvallisuudesta työpaikalla tapahtuvan oppimisen aikana. Koulutussopimuksessa työpaikka ei maksaisi korvausta opiskelijalle eikä työpaikalle maksettaisi korvausta koulutussopimuksen ajalta. Päätoimisella opiskelijalla olisi koulutussopimuksella opiskeltaessa oikeus opintotukeen ja koulumatkatukeen sekä koulutuksen järjestäjän tarjoamaan maksuttomaan ateriaan vastaavasti kuin koulutuksen järjestäjän oppimisympäristöissä tapahtuvassa opiskelussa.

Opiskelijalle parhaiten soveltuvat työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettävän koulutuksen muodot päätettäisiin henkilökohtaistamisen yhteydessä, ja opiskelija voisi esimerkiksi siirtyä joustavasti koulutussopimuksesta oppisopimukseen, kun hänen osaamisensa ja valmiutensa kasvavat ja edellytykset oppisopimuksen solmimiseen saavutetaan.

Oppisopimuskoulutuksen houkuttelevuutta erityisesti nuorten koulutusmuotona lisättäisiin yhdenmukaistamalla sen rahoituksellista asemaa suhteessa muihin koulutuksen toteuttamismuotoihin, selkeyttämällä ja yhdenmukaistamalla sen hallinnollisia prosesseja ja lisäämällä joustavuutta hyödyntää sitä monipuolisemmin henkilökohtaistamisprosessin puitteissa koulutuksen toteuttamismuotona. Oppisopimus- ja koulutussopimuksen solmimista koskevat kriteerit määriteltäisiin yhdenmukaisin periaattein työpaikalla tapahtuvan pedagogisen ja hallinnollisen prosessin selkeyttämiseksi.

Oppisopimuksen tai koulutussopimuksen tekemisen edellytyksistä säädettäisiin yhdenmukaisesti. Edellytyksenä olisi, että työpaikalla on käytettävissä henkilökohtaisessa osaamisen kehittämissuunnitelmassa tavoitteeksi asetetun osaamisen saavuttamisen ja näyttöjen järjestämisen edellyttämää tuotanto- ja palvelutoimintaa, tarpeelliset työvälineet sekä ammattitaidoltaan, koulutukseltaan ja työkokemukseltaan pätevää henkilökuntaa, josta voidaan nimetä opiskelijan vastuullinen työpaikkaohjaaja. Työpaikan tulee olla sellainen, että opiskelija pystyy hankkimaan suunniteltua osaamista aidoissa työelämän tilanteissa ja työympäristöissä.

SAK pitää esitystä työpaikalla tapahtuvan oppimisen uudistamiseksi pääosin onnistuneena. Jatkossa työpaikalla tapahtuva oppiminen tapahtuu selkeiden ja ymmärrettävien sopimusrakenteiden kautta, henkilökohtaistetusti suhteessa tutkinnon perusteisiin ja se mahdollistaa työpaikalla tapahtuvan ja oppilaitosmuotoisen oppimisen joustavan yhdistelemisen. On kannatettavaa, että työpaikalla tapahtuvan oppimisen pedagogiset ja hallinnolliset prosessit yhtenäistetään. Tämä parantaa ammatillisen koulutuksen ja työelämän toimijoiden keskinäistä ymmärrystä siitä, mitä työpaikalla tapahtuvalta oppimiselta odotetaan. Tätä täsmentävät edellä kuvatut työpaikkojen laatukriteerit, jotka ovat edellytyksenä työpaikalla tapahtuvalle oppimiselle.

SAK esittää huolensa hallituksen esityksen tavoitteesta lisätä työpaikalla tapahtuvaa oppimista. Meidän näkemyksemme mukaan tarvitaan pikemminkin laadukkaampaa työpaikalla tapahtuvaa oppimista. Eri aloilla ja erilaisilla työpaikoilla on kovin erilaiset valmiudet lisätä työpaikalla tapahtuvaa oppimista. Esimerkiksi monilla teollisuuden aloilla työssä oppiminen on mahdollista vasta 18-vuotiaille työturvallisuuteen liittyvien seikkojen takia. Monen työelämän edustajan mukaan olisi toivottavaa, että työssä oppiminen sijoittuisi vaiheeseen, jossa tutkinnon suorittajalla jo on ammatillisia valmiuksia toimia työpaikalla.

Esityksen tavoite työpaikalla tapahtuvan oppimisen lisäämisestä saattaakin asettaa opiskelijat eriarvoiseen asemaan suhteessa siihen, millaisia työssäoppimispaikkoja ko. tutkinnon suorittamisalalta kulloinkin on löydettävissä. SAK myös haluaa huomauttaa, ettei lainsäädännöllä voida asettaa työelämälle ja työpaikoille koulutustehtäviä, varsinkaan jos tähän tehtävään ei ole osoitettavissa resursseja. Työpaikka on ensisijaisesti tarkoitettu työntekoon, ei toimia ammatillisen koulutuksen oppimisalustana. SAK muistuttaa, että keskeisenä periaatteena keskusjärjestöjen välisessä sopimuksessa työpaikalla tapahtuvasta oppimisesta on ollut se, ettei työssä oppijoita käytetä korvaavana työvoimana, eikä työssä oppijoilla ole vaikutusta työntekijöiden työ- ja virkasuhteisiin. Tästä periaatteesta tulee pitää kiinni jatkossakin.

SAK pitää koulutussopimuksen ja oppisopimuksen pääasiallista jakolinjaa työsuhteisuuden ja ei-työsuhteisuuden osalta selkeänä. Sen sijaan hallituksen esityksestä ei saa täyttä kuvaa siitä, millaisissa tilanteissa soveltuvammaksi oppimisen muodoksi tulee koulutussopimus ja millaisessa oppisopimus. Esityksessä lähdetään siitä, että kumpaakin sopimusmuotoa hallinnoidaan saman prosessin kautta ja samoilla kriteereillä arvioidaan työpaikan soveltuvuutta työssäoppimispaikaksi. Hallituksen esityksessä viitataan henkilökohtaistamisen yhteydessä katsottaviin edellytyksiin solmia jompikumpi sopimus, mutta prosessin kuvaus on jäänyt epäselväksi. Tältä osin hallituksen esitys ei anna vastauksia sopimusmuotojen soveltuvuudesta eri tilanteisiin. HE:ssä on viitattu eri kohdissa siihen, että oppisopimuksessa pääasiallinen osaamisen hankkimispaikka on työpaikka ja koulutussopimuksessa koulutuksenjärjestäjällä on isompi vastuu työssäoppimisen ohjauksesta ja järjestelyistä. Valitettavasti tämä ei kuitenkaan näy pykälissä eikä esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa. Itse asiassa asiaa koskeva luku toteuttamisvaihtoehdoistakin on jäänyt kesken HE:n sivulla 104.

SAK katsoo, että lain perusteluteksteissä tulisi selkeästi kuvata, millaisissa tilanteissa ja millaisella osaamisella edellytykset oppisopimuksen solmimiseen täyttyvät työpaikoilla. Koska työpaikalla tapahtuvalle oppimiselle ei enää esitetä enimmäis- tai vähimmäismääriä laissa, on siis mahdollista, että kaksi samantasoista opiskelijaa on työpaikalla suorittamassa kolmivuotista ammatillista perustutkintoa siten, että toinen on koulutussopimuksella ja toinen oppisopimuksella. Tämä ei voi olla lainsäätäjän tavoitetilanne, koska se asettaa opiskelijat hyvin eriarvoiseen tilanteeseen keskenään. SAK esittää, että yli puoli vuotta kestävät yhdenjaksoiset työssäoppimisjaksot tulee tehdä oppisopimussuhteisina. Tämä periaate tulee kirjata selkeästi lakiin, koska se luo puitteet koulutussopimuksen ja oppisopimuksen välisten erojen hahmottamiselle. SAK huomauttaa, ettei koulutussopimuksen ja oppisopimuksen välinen ero kosketa ainoastaan ensimmäistä tutkintoaan suorittavia nuoria, vaan myös työikäisiä aikuisia, joiden pääasiallinen tutkinnon suorittamismuoto on ollut oppisopimus.

Hallituksen esityksessä todetaan, että koulutussopimuksesta voitaisiin siirtyä joustavasti oppisopimuskoulutukseen, kun opiskelijan osaaminen ja valmiudet kasvavat ja edellytykset oppisopimuksen solmimiseen saavutetaan. SAK pitää tätä tavoitetta kannatettavana, mutta hallituksen esityksestä ei saa täyttä kuvaa siitä, miten nämä edellytykset saavutetaan. Lisäksi huomautamme, että perustutkinnon oppisopimusta koskevan painokertoimen 0,8 vuoksi koulutuksen järjestäjälle tulee kalliiksi, mikäli opiskelija siirtyy koulutussopimuksesta oppisopimukseen. Paitsi että järjestäjän saama rahoitus leikkaantuu 20 %, on järjestäjä velvollinen maksamaan koulutuskorvausta opiskelijasta työpaikalle. SAK edellyttää, että oppisopimus ja koulutussopimus saatetaan rahoituksellisesti samalle tasolle ja lain perusteluteksteissä kuvataan riittävän selkeästi näiden eri sopimusmuotojen erot, jotta sekaannuksilta työelämässä vältytään.

Koulutuksen järjestäjän oikeushenkilömuoto (s. 93)

HE:ssä esitetään erityiseen ammatillisen koulutuksen osakeyhtiömuotoiseen oikeushenkilömuotoon siirtymistä. Tällä voitaisiin esityksen mukaan turvata rahoituksen kohdentaminen mahdollisimman täysimääräisesti toimintaan, johon se on osoitettu, rajaisi omistajatahojensa taloudellista riskiä ja loisi selkeän ja johdonmukaisen perustan koulutuksen järjestäjän toiminnallisten ja taloudellisten edellytysten varmistamiselle.

Esityksessä tuodaan ilmi myös se, että osakeyhtiömuotoiseen toimilupajärjestelmään siirtymiseen liittyy ammattikorkeakoulutuksesta poikkeavia kysymyksiä. Keskeinen ero on se, että ammatillisen koulutuksen järjestäjinä toimivat esimerkiksi kansanopistot, jotka järjestävät myös vapaan sivistystyön toimintaa ja lukiokoulutusta. Myös ammatillisen koulutuksen järjestäjinä toimivien kuntien ja kuntayhtymien tulisi yhtiöittää ammatillisen koulutuksen järjestämistoimintansa erilliseen osakeyhtiöön.

Esityksessä todetaan, ettei ammatillisen koulutuksen oikeushenkilömuodon muuttamista osakeyhtiömuotoisiksi oikeushenkilöiksi ole mahdollista toteuttaa vuoden 2018 alusta lukien aikataulusyistä. Yhtiöittäminen esitetään kuitenkin toteutettavaksi vuoden 2020 alusta, mikä edellyttää oman hallituksen esityksen valmistelua asiasta.

SAK suhtautuu varauksellisesti ammatillisen koulutuksen järjestäjien ylläpitäjämuodon pakkoyhtiöittämiseen osin samoista syistä, joita esityksessä on nostettu esille mahdollisina ongelmakohtina. SAK katsoo, että ammatillisen koulutuksen yhtiöittäminen hankaloittaisi ammatillisen koulutuksen yhteistyötä lukiokoulutuksen järjestäjien kanssa erityisesti niiden järjestäjien osalta, jotka toimivat sekä ammatillisen koulutuksen että lukiokoulutuksen järjestäjinä. Mahdollisen ylläpitäjämuodon muutoksen osakeyhtiömuotoiseen oikeushenkilöön tulisi näin ollen koskettaa myös lukiokoulutusta.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjien ylhäältä päin ohjattu oikeushenkilöaseman muutos edellyttäisi juridisen aseman muutosta suurimmalta osalta nykyisiä ammatillisen koulutuksen järjestäjiä. Arviolta yli 80 prosenttia ammatillisen koulutuksen opiskelijoista opiskelee koulutuksen järjestäjillä, joiden ylläpitäjänä ovat kunnat tai kuntayhtymät. Oikeushenkilöaseman mahdollinen muutos saattaisi myös heikentää kuntien ja uusimuotoisten ammatillisen koulutuksen järjestäjien välistä yhteyttä, mikä heikentäisi perusasteen päättävän ikäluokan koulutustakuuta sekä ammatillisen koulutuksen yhteyttä kuntien elinvoimaisuuden vahvistajana. SAK myös huomauttaa, että mahdollinen ylläpitäjämuodon muutos johtaisi kymmenien tuhansien ammatillisessa koulutuksessa olevien henkilöiden työ-ja virkasuhdeaseman muutokseen.

Työvoimakoulutuksen kokonaisuus

Hallituksen esityksen mukaan tutkintotavoitteinen ja osa ei-tutkintotavoitteisesta toisen asteen ammatillisesti suuntautuneesta työvoimakoulutuksesta siirtyisi työ- ja elinkeinoministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle. Siirron tavoitteena on parantaa ammatillisen koulutuksen ja koulutuksen järjestäjien mahdollisuuksia reagoida nopeasti työmarkkinoiden muuttuviin tarpeisiin.

SAK:n mielestä siirto on perusteltu uudistuksen tavoitteena olevien tehokkaamman osaamistarpeen tunnistamisen ja työttömän oikea-aikaisemman koulutuksen saatavuuden näkökulmasta. Luvanvarainen perusrahoitus velvoittaa koulutuksen järjestäjiä työvoimakoulutuksen järjestämiseen, jolloin työvoimakoulutuksen saatavuus on turvattu. SAK pitää hyvänä työttömän koulutukseen pääsyn nopeutumista, jos koulutuksen hankintatoiminnan kilpailutuksesta aiheutunut viive havaitun koulutustarpeen ja koulutuksen aloittamisen välillä poistuu.

SAK kuitenkin painottaa, että toimivuus suunnitellun työvoimakoulutuksen ohjauksen, rahoituksen ja toteutuksen kahden eri rahoitus- ja ohjausjärjestelmän puitteissa on varmistettava. Rahoituksen lisäksi on tulevaisuudessa turvattava myös työttömien palveluohjaus ja koulutuksen laatu. On myös huolehdittava siitä, ettei työvoimakoulutus sulaudu täysin osaksi yleistä ammatillista koulutusta. Työttömien erityinen koulutustarve tulee huomioida myös jatkossa.

Esityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö päättää tavoitteellisen opiskelijavuosien määrän vuosittain talousarvion rajoissa. Koulutuksen järjestäjän olisi varattava koulutuspaikoistaan osa työvoimakoulutukseen sen mukaan kuin työ- ja elinkeinohallinnon kanssa tarkemmin sovittaisiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myös lisätä opiskelijavuosien määrää reagoimalla ajankohtaisiin koulutustarpeisiin.

SAK näkee tärkeänä suunnata koulutusta työmarkkinoiden muutosten mukaan ja kannattaa nopeaa reagointia akuutteihin työmarkkinoiden koulutustarpeisiin. Esityksessä mainittu työvoimakoulutuksen tarjonnan ja kohdentamisen suunnittelu laaja-alaisesti on tärkeää. SAK:n näkemyksen mukaan työvoimakoulutuksen suunnittelua koskevia keskusteluja voisi järjestää tarvittaessa useammin kuin kerran vuodessa.

SAK on huolestunut siitä, mitkä ovat todelliset keinot ja TE-hallinnon vaikutusmahdollisuudet koulutuksen tarjontaan ja suuntaamiseen kesken vuotta. Koulutuksen suunnittelussa on taattava yksilökohtainen, räätälöity työvoimakoulutus sekä huomioitava myös osatyökykyisten ja maahanmuuttajien työvoimakoulutuksen tarpeet. Osalla työttömistä ei ole lainkaan ammatillista koulutusta tai koulutus on vanhentunutta, mikä vaikeuttaa heidän työllistymistään. Uuden alan löytyminen ja osaamisen päivittäminen parantaa heidän työllistymistään, ehkäisee työelämästä syrjäytymistä ja tuo säästöä sosiaaliturvamenoissa.

Koulutuksen järjestäjien olisi haettava erikseen lupaa työvoimakoulutuksen järjestämiseen, sillä se edellyttää koulutuksen järjestäjältä erityisosaamista. Koulutuksen järjestämisluvan myöntämisedellytyksissä mainitaan myös, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää myös muun viranomaisen lausunnon pyytämisestä esimerkiksi silloin, kun koulutustehtävää haetaan työvoimakoulutukseen.

SAK pitää tärkeänä, että koulutuksen järjestäjien riittävät edellytykset ja erityisosaaminen koulutuksen järjestämiseen varmistetaan. Myös työhallintoviranomaisen lausunto on työvoimakoulutuksen koulutustehtävää haettaessa kannatettava. SAK:n mielestä työvoimakoulutuksen saatavuus ja saavutettavuus on turvattava eri aloilla ja alueilla.

Vuoden 2018 alusta alkaen työvoimakoulutuksen määrärahat (90 miljoonaa euroa) siirtyvät työ- ja elinkeinoministeriöltä opetus- ja kulttuuriministeriölle. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan hankittujen koulutusten tulee päättyä viimeistään vuoden 2019 aikana. Esityksen mukaan työvoimakoulutuksesta säädettäisiin jatkossakin pääsääntöisesti julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa.

SAK:n mielestä ammatilliseen työvoimakoulutukseen on tärkeää panostaa, sillä se on todettu vaikuttavimmaksi työvoimapolitiikan keinoksi. Rahoituksen siirtymäajan osalta on varmistettava, ettei koulutuskatkoksia tai koulutuksen saatavuusongelmia esiinny erityisesti pitkäkestoisessa työvoimakoulutuksessa.

SAK katsoo, että työvoimakoulutuksesta on jatkossakin tarpeellista säätää osana työttömien palveluprosessia. Tässä esityksessä ei huomioida valmisteilla olevaa maakuntauudistusta, jossa vuoden 2019 alusta alkaen myös TE-toimistot ja ELY-keskukset lakkautetaan. Tällöin jää nähtäväksi miten yhteistyö eri tahojen välillä toteutuu. SAK on huolissaan työvoimakoulutuksen ohjautumisesta ja laadun varmistamisesta tulevaisuudessa.

Rahoitusjärjestelmän kokonaisuus

Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä ehdotetaan uudistettavaksi yhtenäiseksi kokonaisuudeksi yhdistämällä nykyiset ammatillisen peruskoulutuksen, ammatillisen lisäkoulutuksen, oppisopimuskoulutuksen ja ammatillisten erikoisoppilaitosten rahoitusjärjestelmät. Rahoitusjärjestelmään sisällytettäisiin myös tutkintotavoitteisen työvoimakoulutuksen rahoitus ja osa tutkintoon johtamattoman työvoimakoulutuksen rahoituksesta. Työvoimakoulutukseen osoitettaisiin suoritteiden tavoitemäärä osana opetus- ja kulttuuriministeriön vuosittaista suoritepäätöstä.

Rahoituksen määräytymisestä toteutuneiden kustannusten perusteella luovuttaisiin kaikilta osin ja ammatilliseen koulutukseen kohdennettava valtion rahoituksen kokonaismäärä muutettaisiin talousarvioon perustuvaksi. Valtio ja kunnat osallistuisivat jatkossakin yhdessä ammatillisen koulutuksen rahoitukseen. Uudessa rahoitusmallissa koulutuksen järjestäjälle myönnettävä rahoitus vastaisi koulutuksen järjestäjän toteuttamien suoritteiden suhteellista osuutta kaikkien koulutuksen järjestäjien suoritteista. Rahoituksen perusteena käytettäväksi suoritteeksi ehdotetaan käyttöön otettavaksi opiskelijavuosi, joka olisi yhteismitallinen suorite kaikissa ammatillisen koulutuksen muodoissa.

Talousarvion mukainen kokonaisrahoitus jaettaisiin perus- (50 %), suoritus- (35 %), vaikuttavuus- (15 %) ja strategiarahoitusosuuksiin. Strategiarahoituksen myöntäminen perustuisi opetus- ja kulttuuriministeriön harkintaan eikä se olisi laskennallista, kuten muut rahoitusosuudet.

Perusrahoituksessa otettaisiin huomioon tutkintokohtaiset kustannustekijät, tutkintotyypit sekä muut koulutuksen kustannustasoon vaikuttavat keskeiset tekijät, kuten erityinen tuki, majoitus, henkilöstökoulutus, vankilakoulutus, työvoimakoulutus sekä koulutuksen toteuttaminen oppisopimuskoulutuksena. Perusrahoitus määräytyisi vuosittain päätettävän tavoitteellisen opiskelijavolyymin perusteella.

Suoritusrahoitusosuuden määräytymisperusteena käytettäisiin suoritettuja tutkintoja sekä tutkinnon ja valmentavan koulutuksen osia. Varainhoitovuoden rahoituksen perusteena olevan suoritemäärän määräytymisestä käytettäisiin varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltävän kahden varainhoitovuoden toteutunutta tutkinto- ja tutkinnonosakertymää. Suoritemäärien epätarkoituksenmukaisen suurta kasvua voitaisiin tarvittaessa rajoittaa suhteuttamalla suoritemääriä koulutuksen järjestäjän toteuttamiin opiskelijavuosimääriin.

Suoritusrahoitusrahoitusosuudessa otettaisiin huomioon eri ammatillisten tutkintojen erilaiset tavoitteet. Perustutkinnoissa tutkinnon painoarvo olisi sellainen, että se kannustaisi koko tutkinnon suorittamiseen. Ammatti- ja erikoisammattitutkinnoissa tutkinnon painoarvo puolestaan olisi pienempi ja tutkinnon osien painoarvo suurempi. Tällä otettaisiin huomioon se, ettei työikäisen väestön osalta ensisijaisena tavoitteena aina ole tutkinto, vaan suppeampi tarvetta vastaava tutkinnon osa tai osia. Suoritetun tutkinnon painoarvo olisi suurempi, mikäli tutkinnon suorittajalla ei olisi aikaisempaa perusasteen jälkeistä ammatillisesti suuntautunutta tutkintoa.

Vaikuttavuusrahoitusosuuden määräytymisperusteena käytettäisiin koko tutkinnon tai tutkinnon osia suorittaneiden työllistymistä, jatko-opintoihin siirtymistä ja opiskelija- sekä työelämäpalautetta. Tavoitteena olisi kannustaa ja ohjata koulutuksen järjestäjiä kohdentamaan koulutusta niille aloille, joilla on työvoimatarvetta, huolehtimaan koulutuksen työelämävastaavuudesta ja laadusta sekä tarjoamaan edellytyksiä jatko-opintoihin. Vaikuttavuusrahoituksessa otettaisiin huomioon, oliko henkilö koulutusta aloittaessaan työllinen vai ei.

Strategiarahoituksen kautta tuettaisiin koulutuspoliittisesti merkittävien tavoitteiden toteuttamista, esimerkiksi ammatillisen koulutuksen kansallista kehittämistä, koulutuksen järjestäjien strategista kehittämistoimintaa, ammattitaitokilpailuiden järjestämistä ja järjestäjärakenteen kehittämistä.

Uuden rahoitusjärjestelmän käyttöönottoon siirtymäaika, jonka aikana perusrahoituksen osuus laskisi asteittain kohti 50 prosentin osuutta ja suoritus- ja vaikuttavuusrahoitusosuudet vastaavasti kasvaisivat.

SAK pitää rahoitusjärjestelmän uudistamista oikeansuuntaisena. Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä muuttuu tulosperusteisemmaksi ja kannustaa koulutuksen järjestäjää kehittämään toimintaansa yhteiskunnallisten ja työelämän tarpeiden mukaisesti.

Jako rahoitusosuuksiin on kuitenkin liiaksi painottunut vaikuttavuusrahoitusosuuteen. Vaikuttavuusrahoitusosuus on tärkeä osa rahoitusjärjestelmää, mutta 15 % painoarvo on liian suuri. Vaikuttavuusrahoituksen työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen mittaristossa ei oteta huomioon maan eri osien erilaisia työllisyysnäkymiä. On epäselvää, mikä on koulutuksen järjestäjän vastuu siitä, että alueelta ei löydy työpaikkoja ammatillisen koulutuksen suorittaneille.

Lisäksi on tarkoin pohdittava, kuinka suuri loppujen lopuksi on koulutuksen järjestäjän vastuu opiskelijan työllistymisestä ylipäätään. Ei liene tarkoituksenmukaista sitoa merkittävää osaa koulutuksen järjestäjän rahoituksesta laadullisiin mittareihin, joihin se ei voi riittävällä tavalla vaikuttaa. Tämän lisäksi opiskelija- ja työelämäpalautteen käyttöönotto edellyttää tiedonkeruujärjestelmän luomista sekä valtakunnallisten kyselypohjien luomista. Kummankaan osalta HE:ssä ei ole riittävää kuvausta siitä, miten tämän tiedonkeruun olisi tarkoitus tapahtua. Edellä kuvatuista syistä SAK haluaa laskea vaikuttavuusrahoitusosuuden painoarvoa 10 % ja kasvattaa vastaavasti perusrahoitusosuuden painoarvoa 50:stä 55 prosenttiin.

SAK pitää ongelmallista sitä, että perusrahoitusosuudessa perustutkinnon suorittaminen oppisopimuksena ehdotetaan laskettavan painokertoimella 0,8. Kuitenkin muu perustutkinnon suorittaminen on laskettu suoritettavan painokertoimella 1. Tässä kohtaa HE:n valmistelijat eivät ole olleet loogisia suhteessa työpaikalla tapahtuvan oppimisen uudistumiseen. Työpaikalla tapahtuvaa oppimista on esityksen mukaan tavoitteena lisätä eikä koulutussopimukselle ja oppisopimukselle olla esittämässä merkittäviä eroja kuin työsopimussuhteisuuden perusteella. Tällöin koulutussopimuksen solmiminen tulee koulutuksen järjestäjälle kannattavammaksi, mikä ei edistä oppisopimuskoulutukseen siirtymistä.

Esityksestä ei käy ilmi, miltä osin koulutussopimuksen painokerroin 1 on korkeampi kuin oppisopimuskoulutuksen painokerroin 0,8. SAK katsoo, että koska työpaikalla tapahtuvaa oppimista esitetään uudistettavaksi kokonaisuudessaan ja jatkossa koulutussopimuksen ja oppisopimuksen solmiminen voidaan tehdä kokonaista tutkintoa lyhemmäksi ajaksi, tulisi näitä koulutuksen muotoja kohdella rahoituksellisesti tasa-arvoisesti. Jos katsotaan että työpaikalla tapahtuva oppiminen kokonaisuudessaan on järjestäjälle edullisempaa, tila- ja laitekustannusten säästön vuoksi, tulisi koulutussopimuksen ajaksi painokerrointa laskea oppisopimuksen tasolle. Jotta järjestelmä olisi looginen ja työpaikalla tapahtuvaan oppimiseen kannustava, tulisi perustutkintona suoritettavan oppisopimuksen painokerroin nostaa 1:een.

Strategiarahoituksen osuus 4 % ammatillisen koulutuksen kokonaisrahoituksesta on suhteellisen paljon, varsinkin kun koko rahoituspohjasta viedään yli 200 miljoonaa euroa vuonna 2017. Lakiluonnoksesta ei selviä, millä perusteilla strategiarahoitusta on järjestäjän saatavissa. SAK katsoo että strategiarahoituksen jakamiselle on oltava avoimet, lakiin perustuvat ja selkeät perusteet.

Esityksen vaikutukset sekä niiden arviointi

Ammatillisen koulutuksen reformin vaikutuksia on kuvattu varsin laajasti HE:n neljännessä luvussa. Lainsäädännön uudistamisella nähdään olevan merkittäviä vaikutuksia koulutuksen järjestäjille, opiskelijoille, valtiontalouteen ja kunnallistalouteen sekä viranomaisten toimintaan. Esityksellä nähdään olevan merkittäviä vaikutuksia myös yhteiskunnan sekä työ- ja elinkeinoelämän toimintaan.

SAK kiittää sitä, että vaikutusten arvioinnissa on yritetty tehdä laskelmia yhden osaamisen osoittamisen järjestelmän pyörittämiseen tarvittavien arvioijien määrästä. Toteamme kuitenkin, etteivät laskelmat edelleenkään ole sillä tarkkuudella, että niiden pohjalta voitaisiin arvioida tarkasti tarvittavien arvioijien määrä. Lisäksi pidämme epärealistisena laskelmia siitä, miten työpaikalla tapahtuvan oppimisen lisääntyminen laskisi koulutuksen järjestäjien tila-, laite tai materiaalikuluja. Samoin suhtaudumme erittäin varauksellisesti mekanistisiin kustannustietolaskelmiin työssäoppimisena ja muuna osaamisen hankkimisena suoritettuihin osaamispisteisiin sekä niihin liittyviin kustannuslaskelmiin. Huomautamme, ettei laskelmissa ole huomioitu tavoitetta parantaa työssäoppimisen laatua, mikä edellyttää riittäviä resursseja niin koulutuksen järjestäjältä kuin työpaikaltakin.

SAK huomauttaa, ettei työssäoppimisen uudistamisen laadullisten parannusten vaikutuksia ole mahdollista laskea, mutta on oletettavaa, että osa nykyisestä työssäoppimisesta ei vastaa uuden lain edellyttämiä vaatimuksia työssäoppimispaikalta. On myös erikseen arvioitava, millainen riski työssäoppimisen määrän lisääminen ja näyttöympäristön tiukka rajaaminen työpaikalle ovat ammatilliselle koulutukselle ja yksittäiselle opiskelijalle. Työelämän osallistuminen ammatillisen koulutuksen järjestämiseen säilyy yrityksille ja työpaikoille vapaaehtoisena. Mitä jos työelämä ei pysty vastaamaan kasvaneeseen työssäoppimispaikkojen määrään, näyttöjen antamiseen tai riittävään määrään työelämän arvioijia? Kuka vastaa siitä, jos opiskelijan opinnot viivästyvät sen vuoksi että poliittinen päättäjä on päättänyt lisätä oppimista työpaikalla? Onko työelämän kykyä vastata lisääntyneen työpaikalla tapahtuvan oppimisen määrään arvioitu? Kuka on antanut työelämän puolesta lupauksen että lakiin kirjatut toiveet työssäoppimisen määrän lisääntymisestä pitävät?

Edellä kuvatuiden kysymysten perusteella SAK katsoo, että hallituksen esitysluonnos viedään valtioneuvoston kanslian lainsäädännön arviointineuvostoon. SAK katsoo myös, että hallituksen esitykseen tulee sisällyttää arvio perustuslain mukaisten sivistyksellisten oikeuksien toteutumisesta uudistuksen jälkeen.

Yksityiskohtaiset perustelut ja yksittäiset pykälät

SAK on tehnyt muutosehdotuksia ammatillisen koulutuksen reformia koskeviin yksittäisiin pykäliin. Pääasiassa perustelut pykäläkohtaisista muutoksista on esitelty edellä tässä lausunnossa.

Laki ammatillisesta koulutuksesta

43§ Osaamisen osoittaminen

SAK esittää pykälää muutettavaksi seuraavasti: Näytöt toteutetaan ~~työpaikoilla~~ käytännön työtilanteissa. ~~Erityisestä syystä näyttö voidaan kuitenkin järjestää myös muualla kuin yrityksessä tai julkishallinnon työpaikalla.~~

47§ Osaamisen arvioijat

SAK esittää pykälää muutettavaksi seuraavasti: Arvioijilla tulee olla riittävä suoritettavaan tutkintoon ja erityisesti arvioitavaan tutkinnon osaan, yhteisen tutkinnonosan osa-alueeseen tai valmentavaan koulutukseen liittyvä ammatti- taito tai osaaminen sekä riittävä perehtyneisyys arviointiin ja suoritettavan tutkinnon tai valmentavan koulutuksen perusteisiin. Koulutuksen järjestäjän tulee perehdyttää työelämän arvioijat osaamisen arviointiin. Opetushallitus laatii perusteet arvioijien valtakunnalliselle koulutusohjelmalle. Arvioijien esteellisyyteen sovelletaan, mitä hallintolain 27–29 §:ssä säädetään.

91§ Tutkinnon suorittajilta ja opiskelijoilta perittävät maksut

SAK kiittää ammatillisen perustutkintokoulutuksen muuttamista kokonaisuudessaan maksuttomaksi sekä ammatti- ja erikoisammattitutkintojen maksupolitiikan selkeyttämistä.

93§ Opiskelijoiden kuuleminen ja opiskelijakunta

SAK on tyytyväinen siihen, että laissa on huomioitu opiskelijoiden oikeus tulla kuulluksi sekä se, että järjestäjällä täytyy olla opiskelijakunta.

114§ Järjestämislupia ja näyttötutkinnon järjestämissopimuksia koskevat siirtymäsäännökset

SAK esittää pykälää muutettavaksi seuraavasti: Opetus- ja kulttuuriministeriö muuttaa hakemuksetta tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten nojalla myönnetyt ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestämisluvat tämän lain mukaisiksi ammatillisen koulutuksen järjestämisluviksi. Jos tässä pykälässä ei toisin säädetä, opetus- ja kulttuuriministeriö päättää koulutuksen järjestämisluvan myöntämisestä 3 luvun säännösten mukaisesti.

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

32 a § Rahoitusosuudet

SAK esittää pykälää muutettavaksi seuraavasti: Perusrahoituksen osuus on 50 55 prosenttia, suoritusrahoituksen osuus 35 prosenttia ja vaikuttavuusrahoituksen osuus 15 10 prosenttia siitä euromäärästä, joka saadaan, kun 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta valtion määrärahan ja kuntien rahoitusosuuden euromäärästä vähennetään 32 h §:ssä tarkoitettu strategiarahoituksen euromäärä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön asetus ammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista

3§ Tutkintotyyppien ja oppisopimuskoulutuksena järjestettävän koulutuksen painokertoimet

SAK esittää pykälää muutettavaksi seuraavasti: Ammatillisen perustutkinnon painokerroin on 1,0; ~~oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä koulutuksessa kuitenkin 0,8~~.

Ammattitutkinnon ja erikoisammattitutkinnoin painokerroin on 0,8; oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä koulutuksessa kuitenkin 0,5.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry