Lausunto korruptioepäilyistä ilmoittavien henkilöiden suojelua selvittäneen työryhmän mietinnöstä

Oikeusministeriö
oikeusministerio@om.fi

OM 10/69/2014

SAK kiittää mahdollisuudesta lausua työryhmämietinnöstä 25/2016/OM, Korruptioepäilyistä ilmoittavien henkilöiden suojelu, kuten myös mahdollisuudesta osallistua muistion kirjoittaneen työryhmän työhön.

Mietinnön keskeinen sisältö

Mietintö on seurausta kansainvälisestä, korruption ilmoittamista ja ilmoittajien suojelua koskevasta keskustelusta, jonka perusteet on esitetty YK:n korruptionvastaisen yleissopimuksen 33 artiklassa. Vaikka Suomi ratifioi kyseisen sopimuksen jo vuonna 2006, niin suojelun tarvetta koskeviin pohdintoihin on päästy vasta viime vuosina. Viive lainsäädännön kehittämistarpeiden arvioinnin käynnistämisessä on siten ollut varsin pitkä.

Viime vuosina monet maat ovat päässeet arviointityössä huomattavasti Suomea pitemmälle. Niissä on tehty sekä arviointityötä että sen pohjalle perustuvaa lainsäädäntötyötä. Tästä työstä nyt arvioitavan mietinnön tekijätkin ovat merkittävästi hyötyneet. SAK haluaa erityisesti mainita Ruotsissa tammikuussa 2015 julkaistun lakiesityksen, ja sitä koskevan keskustelun, jossa yleisenä lähtökohtana on se, että epäkohdista – niin korruptiosta kuin muistakin epäkohdista – on voitava ilmoittaa ilman pelkoa negatiivisista seurauksista. Lakiesityksessä, jonka on tarkoitus tulla lakina voimaan vuoden 2017 alusta, lähdetään siitä, että ilmoittajien suojelun vahvistamiseksi tarvitaan uusi laki, joka ottaa huomioon kaiken tyyppiset vastatoimet. Vanhoja lakeja täsmentämällä voidaan ottaa huomioon vain osa mahdollisista vastatoimista. SAK:n mielestä uusi Ruotsin mallin mukainen laki on perusteltu lähtökohta myös suomalaisessa valmistelussa.

Tässä arvioitavassa muistiossa on tehty monia tärkeitä havaintoja, mutta lakiehdotukseen on vielä matkaa. Työryhmän toimenpide-esitykset ovat myös osin tulkinnanvaraisia ja edellyttävät jatkotyötä, mitä työryhmä itsekin esittää. Se työ pitäisi SAK:n mielestä käynnistää pian. Muuten on vaarana, että Suomen maine maana, jossa korruptiontorjunta on maailman parasta kärkeä, on vaarassa tärveltyä.

SAK:n mielestä on ongelmallista, että mietinnössä ei lainkaan puututa maailmalla paljon huomiota saaneeseen poliittiseen korruptioon. Tämäkin korruption muoto olisi jatkovalmistelussa huomioitava myös ilmoittajansuojan osalta. Korruptiollahan tarkoitetaan valta-aseman väärinkäyttöä omaksi tai porukan eduksi, eikä sitä siksi pitäisi rajata julkisten instituutioiden ulkopuolelle.

Ilmoittajien suojelu

Ilmoittajien suojelua koskevassa keskustelussa puhutaan ”pilliinpuhaltajista” (whistle blower), henkilöistä jotka ilmoittavat epäkohdista, ja ”pilliinpuhaltajien” suojelusta, järjestelyistä joilla suojataan ilmoittaja syrjiviltä ja rankaisevilta vastatoimilta. Näitä molempia käsitteitä työryhmämuistiossa on arvioitu sekä yleisesti että Suomen lainsäädännän kehittämistarpeita silmällä pitäen.

Käteen tästä tarkastelusta jää se yleispäätelmä, että periaatteessa epäkohdista ilmoittaminen ilman pelkoa vastatoimista on mahdollista jo nyt. Pelkkä viranomaisten tulkinta ei kuitenkaan riitä tätä turvaa varmistamaan. Tuomioistuimet lähtevät yleensä siitä, että tuomari on lain jatke. Jos laissa ei ole selkeästi jotain säädetty, tuomioistuimet hylkäävät vaatimuksen. Korruptiosta ilmoittajien suojelemiseksi olisi esim. työsopimuslain 7 luvun 2 §:ään syytä lisätä kielletyksi irtisanomisperusteeksi korruptioepäilystä tai muusta epäkohdasta ilmoittaminen. Muistiossa jää edelleen epäselväksi, miten ja missä määrin vastatoimia kuitenkin käytännössä esiintyy ja ovatko mahdolliset vastatoimet myötävaikuttaneet siihen, että ilmoituksia on tehty melko vähän myös sellaisissa yrityksissä ja muissa työyhteisöissä, joissa epäkohtien esiin nostamiselle on luotu sisäiset kanavat.

SAK:n mielestä tässä asiassa on vaikea päästä eteenpäin niin kauan kuin K-kirjainta – K niin kuin korruptio – ei ole täsmennetty suomalaisessa lainsäädännössä yleisesti – esimerkiksi omana korruptiontorjuntalakina, kuten Ruotsissa – ja eräissä erityislaeissa, kuten työsopimuslaissa. Tämä huomautus ei kuitenkaan poista tarvetta yleisempään korruption-torjuntalakiin. SAK:n mielestä on myös tärkeää huomata, että ilmoittajat eivät ilmoitusta miettiessään voi etukäteen olla varmoja siitä, millä nimellä ilmoitettavaa ongelmaa tulisi käsitellä. Se selviää usein vasta ilmoituksen kohteena olevaa asiaa tutkittaessa. Siksi ilmoittamisen tulisi perustua epäkohdista ilmoittamiseen.

Ilmoituskanavat

Työryhmä kuuli lukuisia yrityksiä ja muita työyhteisöjä niiden omista sisäisistä ilmoituskanavista. Sen perusteella oli kuitenkin vaikea arvioida tarvetta yleiselle, viranomaisvastuulla toimivalle ilmoituskanavalle, joka turvaisi paitsi ilmoittajan, myös ilmoituksen kohteena olevan tahon oikeusturvan.

Onneksi työryhmällä oli käytössään myös muistio Transparency International Suomi ry:lle jaksolla 2012–2015 tehdyistä ilmoituksista ¹⁾. Yhteensä 149 ilmoitusta kattaneen muistion perusteella voi päätellä, että 1) ulkoiselle, kaikkien käytössä olevalla ilmoituskanavalle on tarvetta, että 2) ilmoittajien kannalta on ensiarvoisen tärkeätä, että ilmoituksen kohteena oleviin epäkohtiin puututaan ja 3) puuttumisen tuloksista raportoidaan niitä tehneille tahoille.

Hyvin organisoitu ilmoituskanava ei siis voi olla mykkä. Sen pitäisi antaa ilmoittajille palautetta viranomaisvastuulla siten, että ilmoittajien käsitys ilmoituksen oikeudellisista perusteista, sen käsittelyyn liittyvistä vastuista ja mahdollisista seurauksista lisääntyisi. Ilmoittajien näkökulmasta tällaisen tiedon puute on ilmoittamisen suurin ongelma, jopa suurempi kuin ne mahdolliset negatiiviset seuraukset, joita ilmoittamiseen liittyvät vastatoimet ovat ilmoittajille aiheuttaneet.

SAK:n mielestä yleinen ilmoituskanava tarvitaan myös Suomeen. SAK:n mielestä on myös tärkeää, että sitä koskeva valmistelutyö aloitetaan välittömästi. Tämän työn yhteydessä on myös ratkaistava kysymys marssijärjestyksestä: onko ilmoitus tehtävä ensin sisäisesti, ilmoittajan työpaikkaa koskien, vai voiko ilmoittaja valita suoraan yleisen kanavan, jos hän pitää sitä omalta kannaltaan parempana vaihtoehtona.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

¹⁾ TI Suomen tietoon tulleet korruptioilmoitukset. Transparency International Suomi ry, muistio, 8.9.2015.