Kannustinloukkujen purkaminen ja alueellisen liikkuvuuden edistäminen

Valtiovarainministeriö

VM090:00/2016

Kannustinloukkujen purkamisesta

Kiitos mahdollisuudesta lausua kannustinloukkujen purkamiseen ja alueellisen liikkuvuuden edistämiseen liittyvistä toimenpiteistä.

Ihmelääkkeitä ei ole

On tärkeä muistaa, että huonot taloudelliset kannustimet ovat väistämätön seuraus korkeasta sosiaaliturvan tasosta. Yhteiskuntana haluamme, että jokaisen perustoimeentulo turvataan silloin, kun on sen tarve. Kun toimeentulo turvataan työttömyyden varalta, pienipalkkaisen työllisen ja työttömän välinen tuloero on pieni. Tästä väistämättä seuraa, että työllistymisen vaikutus omiin tuloihin on pienempi kuin mitä se olisi ilman sosiaaliturvaa.

Yleisellä tasolla työllistymisen kannustimien parantaminen tarkoittaisi siis väistämättä työllisten ja työttömien tuloerojen kasvattamista. Tämän voisi tehdä leikkaamalla työttömiltä tai antamalla etuuksia tai verohelpotuksia työllisille. Ensimmäinen on köyhyyden ja tuloerojen kannalta kestämätön ratkaisu, kun taas jälkimmäinen tulisi kalliiksi julkiselle taloudelle. Helppoja yleispäteviä ratkaisuja kannustimien parantamiseen ei siis ole.

Työn tekemisen kannusteita on parannettu määrätietoisesti jo yli kaksikymmentä vuotta. Aluksi kannustimia parannettiin erityisesti verotusta keventämällä ja sittemmin myös sosiaalietuuksien ja työtulojen yhteensovitusta sujuvoittamalla. Harjoitetun politiikan seurauksena kannustinongelmat ovat lieventyneet merkittävästi. Poliittisessa keskustelussa tämä seikka tuntuu usein unohtuvan. Siksi työryhmän olisi hyödyllistä tiiviisti koota yhteen tähän mennessä toteutetun kannustinpolitiikan päälinjat ja toimenpiteet. Tällainen kokonaiskuvan kirkastaminen olisi tarpeen monille kannustinkeskusteluun osallistuville.

Vaikka kannustinloukkujen purkamiseen ei ole tarjolla yleispäteviä helppoja keinoja, useita yksittäisiä toimenpiteitä voidaan kuitenkin löytää.

Perhevapaiden uudistaminen

Perhevapaiden uudistaminen on yksi tapa parantaa työnteon kannustimia.

Työnteon kannustimien näkökulmasta perhevapaissa on muutama erillinen ongelma:

Kannustin pitkiin hoitovapaisiin

Kotihoidon tuki mahdollistaa kotihoidon jatkamisen tuettuna kunnes nuorin lapsi on kolme vuotias. Tämä muodostaa taloudellisen kannustimen pitkittää hoitovapaita, kun tulonsiirtojen maksimointi edellyttää mahdollisimman pitkää kotihoitoa.

Työnteon kannustimien kannalta olisi parempi, että perhe saisi saman tukisumman riippumatta siitä missä tahdissa tukia käytetään. Tämän voisi tehdä siten, että kotihoidon tuen korvaisi päivärahatyyppisellä etuudella jota kullekin perheelle kiintiöidään tietty määrä.

Esimerkiksi SAK:n perhevapaamallissa perheet saisivat kuusi kuukautta hoitorahaa joka on tasoltaan 800 euroa kuussa. Tämän voisi käyttää joustavasti usean vuoden aikana vaikka yksittäisinä päivinä (esim. päiväkodin kesä- ja joulutaukojen aikana), kuuden kuukauden aikana heti vanhempainrahan jälkeen tai hoitorahan keston voisi venyttää kahteentoista kuukauteen puolittamalla sen. Puolitettuna taso olisi siis 400 euroa kuussa, eli lähellä nykyisen kotihoidon tuen tasoa. Puolitetun hoitorahan rinnalla voisi tehdä osa-aikatöitä. Mallin ajatus on siinä, että perhe saisi saman tukisumman (6 * 800 €) käyttöönsä riippumatta siitä missä vaiheessa vanhemmat palaavat töihin ja lapsi siirtyy päivähoitoon.

SAK:n mallissa lapsen syntymän jälkeistä vanhempain- ja hoitorahaa olisi 12+6=18 kuukautta jos etuudet käyttää täysimääräisesti. Puolittamalla hoitorahan kokonaiskestoa voisi venyttää 12+6*2=24 kuukauteen. Käyttämällä myös vanhempainrahat puolitettuina kokonaiskeston voisi venyttää 12*2+6*2=36 kuukauteen, eli vastaamaan nykyisen kotihoidon tuen kestoa. Taloudellista kannustinta yli 18 kuukauden vapaisiin ei siis olisi, mutta pidemmät vapaat olisivat silti mahdollisia.

Työn ja vanhempainvapaan yhteensovittamisen vaikeus

Toinen nykyisen perhevapaajärjestelmän ongelma työnteon kannustimien näkökulmasta on vanhempainvapaiden aikainen työskentely. Nykymallissa kesken äitiys- tai vanhempainvapaan voi käydä töissä, mutta työpäivien ajalta vanhempainraha maksetaan minimitasoisena. Työssäkäynti johtaa siis etuuden menetykseen. Se ei ole järin kannustavaa. Ei myöskään ole järin tarkoituksenmukaista maksaa vanhempainrahaa ihmiselle joka on kokoaikatöissä. Malli on huono kompromissi, joka seuraa vanhempainvapaiden jäykästä rakenteesta. Nykyinen lainsäädäntö ei mahdollista sitä, että vanhempainvapaan keskeyttäisi työskentelyn ajaksi.

Perhevapaat tulisi uudistaa niin, että vanhempainvapaiden käyttö olisi joustavaa. Vanhempainrahakausi pitäisi voida keskeyttää työskentelyn ajaksi niin, että työskentelypäivien vanhempainrahat jäävät säästöön tulevaa käyttöä varten. Tällöin vanhempainvapaan aikaisesta työskentelystä ei sakotettaisi etuusmenetyksellä eikä työskentelyn ajalta tarvitsisi maksaa minimitasoistakaan päivärahaa.

Vaikutusarviot

Työllisyysvaikutusten arviointi on hankalaa. Selvää on, että SAK:n perhevapaamallissa taloudellinen kannustin pitkiin vapaisiin vähenisi ja sitä kautta työllisyys voisi parantua.

Vapaiden käytön joustavoittamisen myötä osa vapaiden käytöstä voisi myöhentyä. Osa perheistä ehkä tekisi niin, että lapsi siirtyisi päivähoitoon esim. 10 kk iässä ja loput vanhempain- ja hoitorahat käytetään lyhyissä pätkissä pikkulapsivaiheessa tai osittaisena osa-aikatyön ohessa. Kokonaisuutena työpäivien määrä ei ehkä muuttuisi, mutta työskentelykuukausien määrä voisi kasvaa.

Tässä kohtaa on hyvä verrata nuorten naisten (25–40-vuotiaiden) työllisyysastetta Suomen ja Ruotsin välillä. Suomessa tämän ikäluokan naisten työllisyys on jopa yli kymmenen prosenttiyksikköä Ruotsia alhaisempi, kun taas muissa ikäryhmissä ero on hyvin pieni (ikääntyneitä lukuun ottamatta). Perhevapaauudistus tuskin yksin nostaisi nuorten naisten työllisyyttä Ruotsin tasolle, mutta hyvin suunniteltuna sen vaikutus olisi joka tapauksessa merkittävä. Perhevapaajärjestelmä voi vaikuttaa myös osa-aikatyön yleisyyteen, jolloin vaikutus työllisyysasteeseen ja työtunteihin voi olla erilainen.

Työttömyysturvan uudistaminen

Työttömyysturvan tehtävä on yhtäältä tarjota riittävä toimeentulo silloin, kun työtä on vähän tai ei lainkaan ja vakuuttaa vakiintunutta kulutustasoa työttömyyden varalta. Toisaalta työttömyysturvan ei tulisi vaikuttaa haitallisesti työn etsintään ja työn tarjontapäätöksiin. Hyvän työttömyysturvajärjestelmän suunnittelussa on paljolti kyse tasapainoilusta näiden kahden tavoitteen välillä. Optimitilanteen saavuttaminen samanaikaisesti molempien tavoitteiden osalta (vakuutus vs. kannustavuus) lienee mahdotonta. Siksi kannustavuutta tulee tarkastella aina myös suhteessa siihen, kuinka hyvin työttömyysturva onnistuu varsinaisessa tehtävässään työttömyysaikaisen toimeentulon turvaamisessa.

Perinteisesti työttömyysturvan kannustinongelmia on lievennetty velvoittavuuden avulla. Työnhakijan on oltava työmarkkinoiden käytettävissä ja hänen on osallistuttava työllistymistä edistäviin palveluihin sanktioiden uhalla. Kun työttömyysturva on tällä tavalla vastikkeellista, työllistyminen ei ole pelkästään etuuksien tasoon liittyvien taloudellisten kannusteiden varassa.

Velvoittavuuden osalta Suomi poikkeaa hieman muista Pohjoismaista. Sanktiot ovat Suomessa tiukkoja, kun taas työttömän oman työnhaun seuranta on vähäistä. Nykyistä voimakkaampi ohjaaminen omaan aktiiviseen työnhakuun voisi osaltaan lieventää työttömyysetuuksien haitallisia kannusteita.

Sovitellun työttömyysturvan ulottaminen kokoaikatyöhön

Soviteltua päivärahaa voi saada, jos työaika on enintään 80 % kokoaikatyöstä. Tästä rajasta seuraa ainakin kahdenlaisia kannustinongelmia.

Ensinnäkin soviteltuun päivärahaan ei ole lainkaan oikeutta, jos työaika ei ole seurattavissa. Sen seurauksena jo vähäinen työllistyminen esimerkiksi provisiopalkkaisessa työssä voi viedä oikeuden päivärahaan kokonaan. Jos etuus lakkautetaan jo pienen työnteon seurauksena, työllistymisveroasteet voivat helposti nousta usean sadan prosentin suuruisiksi. Se ei ole omiaan kannustamaan töihin.

Toiseksi soviteltu päiväraha suojaosineen kannustaa kohtuullisen hyvin tavanomaiseen osa-aikatyöhön, mutta ei kokoaikatyöhön, koska siihen soviteltua päivärahaa ei voida maksaa. Aiempaa työtä selvästi alhaisemmin palkatun kokoaikatyön vastaanotto ei usein ole kannattavaa lyhyellä tähtäimellä (pidemmällä tähtäimellä työ kannattaa, koska se parantaa tulevaa työllistymistodennäköisyyttä, työeläkettä, jne.).

Molemmat ongelmat ratkeaisivat sovitellun päivärahan työaikarajan poistolla. Vähäinenkin työnteko lisäisi käteen jäävää tuloa varmemmin niissä tilanteissa, kun työaikaa ei voida seurata. Samoin aiempaa alhaisemmin palkatun kokoaikatyön vastaanottaminen tulisi entistä useammin kannattavammaksi.

Tässä kohtaa on hyvä huomata, että em. kannustinongelmat eivät näy tavanomaisissa, mekaanisissa kannustinlaskelmissa, joissa keskitytään työllistymisveroasteisiin ja efektiivisiin rajaveroasteisiin. Näissä laskelmissa usein oletetaan mekaanisesti, että suojaosan ylittävistä tuloista 50 % alentaa työttömyysetuutta ja lisäksi etuutta leikkaa ns. 100 % kattosääntö. Todellisuudessa kannusteet ovat usein laskelmissa oletettua huonommat, jos kyseessä on kokoaikatyö tai työ, jonka työaikaa ei voida seurata. Työryhmän on hyödyllistä tarkastella myös sellaisia ilmeisiä kannustinongelmia, jotka eivät mekaanisista laskelmista ilmene.

Työkyvyttömyyseläkkeen tulorajat

Työkyvyttömyyseläkkeen ja palkan yhteensovittamisen helpottaminen parantaisi osatyökykyisten edellytyksiä tehdä töitä. Tällä hetkellä työkyvyttömyyseläkkeissä on tiukka tuloraja, jonka ylittäminen johtaa koko eläkkeen maksun keskeytymiseen. Järjestelmän myötä työkyvyttömyyseläkkeellä olevalla on iso taloudellinen kannustin varmistaa, että tuloraja ei ylity. Etuusjärjestelmä siis kannustaa rajoittamaan työnteon määrää.

Työnteon kannustimia voisi parantaa luopumalla tiukasta tulorajasta ja siirtymällä joustavaan tulojen ja etuuden yhteensovitukseen kuten muussakin sosiaaliturvassa. Palkan ja eläkkeen yhteensovittamiseen tulisi luoda samanlainen joustava malli kuten työttömyysturvassa.

Työkyvyttömyyseläkeläisten työnteon kannustimien parantaminen voisi lisätä työtä 5.000 henkilötyövuoden verran. Pääosa vaikutuksesta tulisi siitä, että osa-aikatyötä tekevät lisäisivät työtuntejaan. Noin 30.000 ihmistä tekee työkyvyttömyyseläkkeen rinnalla merkittävän määrän työtä, kuitenkin pysyen alle nykyisen tulorajan. Tulorajan joustavoittaminen voisi houkuttaa näitä ihmisiä lisäämään työntekoa. Lisäksi voi olla työkyvyttömyys-eläkeläisiä jotka eivät tee lainkaan töitä, koska saatavilla olevan työn palkka ylittäisi tulorajan eikä sitä sen takia kannata ottaa vastaan.

Lasten päivähoito

Päivähoitomaksut korottavat merkittävästi työllistymisveroasteita sekä pieni- ja keskituloisten efektiivisiä rajaveroasteita. Päivähoitomaksujen merkittävä alentaminen olisi lapsiperheiden kohdalla kohtuullisen kustannustehokas tapa parantaa työnteon kannustimia. Yhteiskunnalliset hyödyt ulottuisivat myös kannusteita laajemmalle, koska laadukas varhaiskasvatus on hyvä investointi lasten hyvinvoinnin ja myöhemmän oppimisen kannalta ¹⁾. Nämä seikat vaikuttavat myös työn tarjontaan tulevaisuudessa.

Päivähoitomaksujen nykyistä selkeämpi porrastus hoitoajan suhteen voisi parantaa osa-aikatyön kannustimia.

Päivähoitomaksujen ohella päivähoidon saatavuus voi vaikeuttaa työn vastaanottamista. Kunnalla on velvoite järjestää tarvittava päivähoitoa perheen tarvitsemassa laajuudessa, mutta jos tarjottu päivähoitopaikka on hyvin hankalan matkan päässä se voi muodostua esteeksi työn tekemiselle. Erityisesti vuoropäivähoidon saatavuus on usein heikkoa. Joissain tilanteissa vanhempien työllistyminen ja siten hoitoajan lisäys voi käytännössä edellyttää lasten päivähoitopaikan vaihtumista. Tuttujen hoitajien ja päiväkotikavereiden vaihtuminen ei ole lapsen edun mukaista, jolloin kynnys työllistyä kasvaa.

Päivähoidon saatavuuden parantaminen olisi siis yksi tapa helpottaa työntekoa käytännössä, vaikka taloudellisiin kannustinloukkuihin se ei vaikuttaisi.

¹⁾ Ks. esim. OECD:n ”Starting strong”-julkaisut.

Tulorekisterin mahdollisuudet

Mekaanisten taloudellisten kannustimien lisäksi työllistymistä seuraava byrokratia aiheuttaa kannustinongelmia. Hankala paperisota ja viiveet etuuksien maksatuksessa vähentävät töiden tekemisen houkuttelevuutta, vaikka työ kannattaisi taloudellisesti.

Valmisteilla oleva kansallinen tulorekisteri tarjoaa hyvän tilaisuuden byrokratialoukkujen purkamiseksi. Automaattisesti tulorekisteri ei kuitenkaan byrokratialoukkuja poista. Rekisteriin ei ole tulossa työtunti- ja tulotietoja sillä tarkkuudella, mitä esimerkiksi nykyisen työttömyysturvan toimeenpano edellyttää. Jos rekisterin halutaan aidosti yksinkertaistavan etuuksien määrittämistä ja maksamista, myös etuussääntöjä olisi yksinkertaistettava ja niitä varten tarvittavan yksityiskohtaisen tiedon määrää olisi vähennettävä nykyisestä.

Asumistuen tuloyhteensovitus

Asumistuki on taloudellisten kannusteiden kannalta yksi ongelmallisimmista tuista. Yksinkertaisin tapa lieventää asumistuen aiheuttamia kannustinongelmia on loiventaa sen yhteensovitusta työtulojen kanssa. Näin saadaan helposti alennettua efektiivisiä marginaaliveroasteita sekä työllistymisveroasteita erityisesti matalille palkkatasoille työllistyttäessä.

Asuntojen hinnat

Työn teon kannusteiden tavanomaisissa tarkasteluissa oletetaan useimmiten, että asumiskulut eivät muutu työllistymisen yhteydessä. Kyseinen lähestymistapa on reaalimaailman valintatilanteisiin nähden kovin suppea. Siksi on hyvä, että työryhmän toimeksiannossa on mukana myös työvoiman liikkuvuuden esteiden tarkastelu.

Työllistyminen edellyttää usein muuttamista toiselle paikkakunnalle. Asuntojen hintojen ja asumismenojen erot paikkakuntien välillä muodostavat merkittävän taloudellisen esteen työvoiman liikkuvuudelle, varsinkin pääkaupunkiseudulle. Erityisen suuri tämä este on omistusasujilla. Esimerkiksi 50 neliön asunnon hintaero pääkaupunkiseudun ja muun maan välillä on yli 80 000 euroa. Pahimmassa tapauksessa rakennemuutospaikkakunnalla omistusasunnon myyminen voi olla käytännössä mahdotonta. Työn teon tulisi olla todella kannattavaa, jotta asunnon myyminen ja pääkaupunkiseudulle muuttaminen olisi houkuttelevaa.

Asumismenoista ja asuntojen hinnoista johtuvia työvoiman liikkumisen esteitä ja kannustinongelmia ei voida ratkaista kestävästi etuus- ja verojärjestelmästä käsin. Varainsiirtoveron poisto auttaisi hieman, mutta esteitä sekään ei poistaisi. Ainoa kestävä tapa vaikuttaa asumisen hintaan on lisätä asuntojen määrää kasvukeskuksissa merkittävästi. Tehokas maankäyttö- ja liikennepolitiikka on myös hyvää kannustinpolitiikkaa.

Asuntorakentamisen lisääminen edellyttää kaavoituksen sujuvoittamista

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksella voidaan sujuvoittaa nykyistä kaavoitusta. Nykylaki perustuu uusien maa-alueiden kaavoittamiseen ja vaikeasti muutettaviin tilavarauksiin.

Kaavoituksen tulee huomioida paremmin täydennysrakentamisen edistäminen. Viranomaiskäsittelyille tulee luoda aikataulukuita.

Pienetkin kaavamuutokset vaativat nykyisin helposti isojen selvitysten laatimista, mikä tarpeettomasti hidastaa kaavoitusta.

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on nyt erityisen tärkeää toimenpide, kun Suomi kaupungistuu nopeasti. Kaavoituksessa edellytetään tarpeettomasti samoja vaatimuksia niin tiiviillä kaupunkiseudulla kuin harvenevalla maaseudulla.

Kaavoituksen normien purku kuntatasolla

Suuri osa kaavoituksen yksityiskohtaisista määräyksistä asetetaan kuntatasolla, mitkä nostavat asuntorakentamisen hintaa ja estävät tuottavuuden kehittämistä ko. sektorilla. Määräyksiä pitää purkaa muun muassa autopaikkojen ja julkisivumateriaalien sekä talojen muodon ja sijoittelun osalta.

Hallituksen tulee käynnistää ohjelma, jolla vähennetään kaavoituksen normien purkamista kuntatasolla.

Verotus

Yleisellä tasolla tuloverotuksen keventäminen on kallis ja tehoton tapa parantaa työnteon kannustimia. Sen takia huomio tulisi kohdentaa täsmäratkaisuihin. Esimerkiksi työtulovähennyksen porrastamainen lapsimäärän mukaan voisi parantaa lapsiperheiden ja yksinhuoltajien työnteon kannustimia.

Odotukset työryhmän työlle

Kannustinloukkuja koskevia analyyseja on tehty paljon ja merkittävimmät taloudelliset kannustinongelmat ovat hyvin tiedossa. Suurin tarve analyyttiselle tarkastelulle on lähinnä työvoiman liikkuvuuden esteiden arvioinnissa.

Kannustinpolitiikan harjoittamisen kannalta olisi hyödyllistä, jos työryhmä kykenisi arvioimaan ja esittämään, missä kannustinloukkuja voidaan vähentää kustannustehokkaimmin ilman, että sosiaaliturvan taso heikkenee. Kyseeseen tulee sellaisten vero-, etuus- ja maksumuutosten identifiointi, joilla voidaan tehokkaimmin lisätä työn teon houkuttelevuutta töistä poissa olemiseen verrattuna (ekstensiivinen marginaali) ja joilla toisaalta voidaan lisätä töiden tekemistä niillä, jotka jo ovat töissä (intensiivinen marginaali). Lisäksi olisi tarpeen esittää perusteltuja näkemyksiä siitä, kannattaako kannustinpolitiikan panoksia suunnata ekstensiiviselle vai intensiiviselle marginaalille ja mitä se tarkoittaa valittavien toimenpiteiden kannalta.

Mekaanisten taloudellisten kannusteiden ohella työryhmän olisi hyvä käydä läpi työn tekemisen houkuttelevuuteen vaikuttavia ei-rahallisia kannusteita. Byrokratialoukut ovat ilmeinen esimerkki, mutta niiden ohella myös muilla ei-rahallisilla kannustella on merkitystä. Esimerkiksi lapsiperheillä päivähoidon laatu ja sen tosiasiallinen saatavuus ovat ilmeisiä seikkoja, joka vaikuttavat päätökseen siitä, mennäkö töihin vai jäädäkö kotiin hoitamaan lasta.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry