Aluehallintouudistuksen toimeenpano ja toteuttaminen, työryhmän raportti eduskunnalle annettavaa selontekoa varten

Valtiovarainministeriö

Viite: Lausuntopyyntö VM/061:00/2011

Palkansaajakeskusjärjestöt – SAK, STTK, Akava – katsovat, että julkinen hallinto on nähtävä kokonaisuutena. Siksi aluehallintouudistuksen toimeenpanon ja toteuttamisen arvioinnissa olisi tarkasteltava laajasti hallinnon piirissä käynnissä olevien hankkeiden ja uudistusten vaikutuksia aluehallintoon.

Marraskuun lopussa valmistuva Rauno Saaren selvitystyö ELY-keskusten tehtävistä ja rooleista pitäisi käsitellä eduskunnalle annettavan selonteon yhteydessä. Selvitystyö on toimeenpanon ja toteutumisen näkökulman arvioinnissa merkittävä. Palkansaajien keskusjärjestöt edellyttävät mahdollisuutta ottaa kantaa selvityshenkilön johtopäätöksiin ja niistä tehtäviin ehdotuksiin ennen kuin lopullinen selonteko eduskunnalle viimeistellään.

Valtion aluehallintoviranomaisten ja maakunnan liittojen välinen koordinointi on tiivistynyt aluehallintouudistuksen myötä, mutta huomiota on kiinnitettävä nykyistä selkeämpien toimintaroolien muodostamiseen ja keskinäisen yhteistyön tiivistämiseen.

Toimeenpanon ja toteutumisen arvioinnissa on myös kartoitettava mitä toimikuntia, neuvottelukuntia ja työryhmiä aluehallintoviranomaiset ovat asettaneet ja kuinka niiden kokoonpano kattaa alueellisten yhteistyötahojen ja asiakasryhmien edustuksen. Aluehallintoviranomaisten käytännöt vaihtelevat eri puolilla maata suhteessa palkansaajajärjestöihin. Yhtenäiset menettelytavat kumppanuusperiaatteen toteuttamiseksi on vahvistettava.

Aluehallinnon tuottavuustavoitteet

Aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille asetettiin 19 prosentin henkilöstömäärän vähentämistavoite vuosille 2010-2015. Tiukkojen tuottavuustavoitteiden lisäksi akuutti määrärahojen puute on heikentänyt aluehallintoviranomaisten mahdollisuutta suoriutua tavoitteistaan.

Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmaa toteutettaessa on varmistettava, että tehtävät ratkaisut eivät missään tapauksessa johda valtionhallinnon kokonaistuottavuuden heikentymiseen eivätkä henkilöstön irtisanomisiin. Toimiva hallinto ja infrastruktuuri kaikilla valtion sektoreilla ovat edellytyksiä yhteiskunnan toimivuudelle ja kasvun aikaansaamiselle. ELY-keskuksia koskevat leikkaukset on arvioitava uudelleen, etteivät ne vie pohjaa pois suunnitellulta työvoimapolitiikan uudistukselta.

Henkilöstö

Aluehallintouudistuksen lupaus monipuolisimmista työtehtävistä tai osaamisen ja asiantuntijuuden kehittämisestä ja uralla etenemisestä ei ole toteutunut. Henkilöstön tehtävissä on tapahtunut vain vähän muutoksia ja tehtäväkuvien monipuolistumista, mutta henkilöstön työmäärä on lisääntynyt.

Työntekijöiden osaamisen kehittäminen antaa edellytykset menestyä työelämän muutoksessa. Työnantajalle ammattitaitoinen työvoima on menestystekijä, jolla kehitetään työpaikan toimintaa. Myös palkkausjärjestelmiä on kehitettävä siten, että ne kannustavat työn tuloksellisuuteen ja laatuun.

ELY-keskusten määräaikaisen henkilöstön määrä on vaihdellut 16 %:n ja 58 %:n välillä. Määräaikainen henkilöstö on vakinaistettava, mikäli palvelusuhteen määräaikaisuudelle ei löydy valtion virkamieslain tai työsopimuslain mukaista perustetta.

Arviointiin perustuvat aluehallinnon kehittämistarpeet

Kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävät, kulttuurin toimialan peruspalvelujen arviointitehtävät ja oppilaitosrakentamiseen liittyvät tehtävät aluehallintovirastoille

Tehtävien siirtojen toteuttaminen vaatii perusteellista arviointia ja harkintaa. Mikäli kestävät perustelut löytyvät, niin tehtäväsiirto on toteuttavissa.

Sivistystoimen tehtävien jako kahteen aluehallinnon viranomaiseen ei ole onnistunut.

Jako on osoittautunut epätarkoituksenmukaiseksi ratkaisuksi, jossa sivistystoimen tehtävät ovat hoidon, organisoinnin ja ohjauksen kannalta liiaksi hajautuneet. Sivistystoimen tehtävät tulee siirtää ELY –keskuksista mahdollisimman pian yhdeksi kokonaisuudeksi takaisin aluehallintovirastoon.

Alueellisten ympäristötehtävien hoidon organisointi siten, että ympäristön tilan kannalta keskeisiä lakisääteisiä tehtäviä voidaan hoitaa nykyistä tehokkaammin

Parhaillaan selvityshenkilö Riitta Rainio valmistelee selvitystä alueellisen ympäristöhallinnon vaihtoehtoisista järjestämistavoista. Odotamme selvitystyön valmistumista ennen kannan muodostamista. 

Aluehallinnon toimintojen kokoaminen monialaisiin aluehallintoviranomaisiin

Palkansaajien keskusjärjestöt eivät hyväksy kategorista linjausta alueellisten toimintojen kokoamista monialaisiin aluehallintoviranomaisiin. Jokainen toimintojen kokoamista koskeva aloite on käsiteltävä tapauskohtaisesti.

Aluehallinnon tietohallintopalveluyksikön (AHTI) tehtävien ja hallinnollisen aseman uudistaminen

Parhaillaan on käynnissä AHTI-yksikön uudelleen arviointi. Tämän pohjalta voidaan keskustella tehtävien ja hallinnollisen aseman uudistamisesta.

Aluehallintovirastojen ja Valviran yhteistyön parantaminen, Valviran roolin selkiyttäminen suhteessa aluehallintovirastoihin ja näiden organisaatioiden työnjaon kehittäminen sekä työnjaon mukainen resursointi.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen pirstaleisuus ja laatuvaihtelut haastavat laajentamaan ja tehostamaan viranomaistoimintaa. Nykyinen työnjako aluehallintovirastojen ja Valviran kesken on epäselvä ja epätyydyttävä. Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontaresurssit ovat riittämättömät ja tarvitsevat lisäresursseja alueille. Viranomaisilla tulisi olla myös mahdollisuus käyttää riittävästi aikaa neuvontatyöhön esimerkiksi lupamenettelyjen yhteydessä. Lähinnä kanteluiden kautta kanavoituva jälkikäteisvalvonta ei ole riittävä keino laadultaan kirjavien julkisten ja yksityisten peruspalveluiden parantamiseksi ja laadun yhdenmukaistamiseksi. Hallitusohjelman mukaisesti tulee varautua myös sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden yhteisrekisteröintiin.

Aluehallintovirastojen resursseja sosiaalihuollon yksiköiden valvontaan on lisättävä.

Kuntien sosiaalihuollon ja yksityisten sosiaalipalveluyksiköiden toiminnan tasalaatuisuutta, riittävyyttä ja laatua on valvottava riittävin resurssein ja keinoin.

Poliisin roolin ja tehtävien organisointi aluehallinnossa vaihtoehtoisesti siten, että
• poliisin roolia aluehallintovirastoissa ja osallistumista poliisin tehtäviin liittyvään viranomaisyhteistyöhön, varautumisen yhteensovittamiseen ja peruspalvelujen saatavuuden arviointiin vahvistetaan. Poliisin vastuualueella osana Poliisihallitusta hoidettavat tehtävät määritellään valtakunnallisesti yhdenmukaisesti siten, että ne tukevat aluetasolla tapahtuvaa yhteistyötä ja ohjausta;

tai

• toteutetaan PORA III –työryhmän raportin ehdotukset aluetason yhteistyön toteuttamisesta poliisilaitosten kanssa samalla lakkauttaen poliisin vastuualueet aluehallintovirastoissa

Poliisin roolin ja tehtävien organisointi aluehallinnossa tulee toteuttaa poliisihallinnon rakenneuudistuksen (PORA III) ehdotusten pohjalta.

Aluehallintovirastojen rakenteellinen uudistaminen

Valtion alue- ja paikallishallinnon viranomaisten organisaatiorakenteen ja toimialuejaon osalta ei tule käynnistää uusia selvitystöitä ennen kuin kuntien rakennelain täsmällinen sisältö ja vaikutus kuntapohjaisiin maakuntien liittoihin on selvillä.

ELY-keskusten ja TE-toimistojen tehtävien ja roolien uudelleen arviointi ja sen edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen

Työnohjauspalvelujen laatu ja riittävyys on kehnoa. Nuorten yhteiskuntatakuun toteuttamisen näkökulmasta TE-toimistoissa on liian vaatimatonta ammatinvalinta- ja urasuunnittelunpalvelujen erityisosaamista. Nämä puutteet on korjattava pikaisesti.

Muilta osin palkansaaja keskusjärjestöt ottavat kantaa ELY-keskusten ja TE-toimistojen tehtävien ja roolien uudelleen arvioinnista selvityshenkilön työn valmistuttua.

Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimintamenomäärärahojen mitoittaminen siten, että toiminta ja määrärahat vastaavat toisiaan

Aluehallintoviranomaisten toiminnan turvaamiseksi aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimintamäärärahoja on korotettava pysyvästi.

Työsuojeluviranomaistoiminnan organisointi ja sen toiminta

Aluehallintouudistuksen yhteydessä työsuojelupiirit lakkasivat olemasta ja niiden tilalle perustettiin Aluehallintovirastoihin työsuojeluvastuualueet. Valtiovarainministeriön asettama työryhmä on arvioinut aluehallintouudistuksen toteutumista. Palkansaajajärjestöt pitävät puutteena, että työryhmässä ei ole ollut mukana edustajaa sosiaali- ja terveysministeriöstä. Työryhmä on arvioinut uudistuksen vaikutuksia myös työsuojelunvalvontaan. Raportissa on arvioitu työsuojelutoimintaa huomiota herättävän niukasti ja pintapuolisesti, ottaen huomioon sen merkittävän roolin AVIen kokonaisuudessa. Esimerkiksi henkilöstöresurssien osalta työsuojelun vastuualueilla on yli kolmasosa koko AVIen henkilöstöstä (410/1200 vuonna 2011). Työsuojelun osalta palkansaajakeskusjärjestöt näkevät tarpeelliseksi kommentoida muutamia kohtia.

Palkansaajakeskusjärjestöt ovat jo vuonna 2009 lausunnossaan valtiovarainministeriölle, koskien hallituksen esitystä aluehallinnon uudistamisesta, kiinnittänyt huomiota työsuojeluvalvonnan riippumattomuuteen, työsuojeluresursseihin, tarkoituksenmukaiseen vastuualueiden kokoon ja esittänyt epäilynsä synergiaetujen syntymistä kohtaan.

Työsuojeluvalvonnan riippumattomuuden takaamiseksi työsuojeluvastuualueen johtaja nimitetään virkaansa toistaiseksi. Hän nimittää vastuualueensa henkilöstön. AVI:n ylijohtaja ei voi ottaa ratkaistavakseen työsuojelun tehtäviä hoitavan vastuualueen asioita. Sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosasto ohjaa työsuojeluvastuualueiden toimintaa tulossopimusten kautta ja rahoitus tältä osin tulee STM:n kautta. Työryhmän raportin mukaan aluehallintovirastojen ylijohtajat eivät ole toimineet työsuojelun riippumattomuutta vaarantavalla tavalla tai riippumattomuus olisi tullut muulla tapaa uhatuksi.

Raportin perusteella on kuitenkin vaikea arvioida, missä määrin esimerkiksi työsuojeluvalvontaan tarkoitettuja määrärahoja on ohjautunut AVI:en muihin kuin työsuojelua koskeviin hallinnollisiin menoihin ja missä määrin tämä on vaikuttanut työsuojeluvastuualueiden toimintaan ja onko tämä nähtävä riippumattomuuteen vaikuttavana tekijänä. Kuten raportin sivulla 176 todetaan, on tarpeen selvittää missä määrin työsuojelun vastuualueilla tehdään sitä työtä, joka on linjattu kuuluvaksi aluehallintovirastojen hallintopalvelujen hoidettavaksi.

Raportissa todetaan, että aluehallintovirastoille on perustettu oma työnantaja- ja henkilöstöpolitiikkayksikkö kehittämään ja koordinoiman yhteistä työnantaja- ja henkilöstöpolitiikka. Yksikköä ohjaa työsuojelun vastuualueen henkilöstöä koskevissa asioissa sosiaali- ja terveysministeriö ja muuta henkilöstöä koskevissa asioissa valtiovarainministeriö. Palkansaajakeskusjärjestöt näkevät tärkeäksi, että jatkossakin STM:llä on tämä ohjausvastuu työsuojelun osalta riippumattomuuden varmistamiseksi.

Raportissa todetaan alkuvaiheessa olleen ongelmia tietotekniikan ja puhelinliikenteen osalta. Tältä osin raportti antaa liiankin positiivisen kuvan tilanteesta. AVI-uudistuksen alussa oli työpaikkojen edustajilla kuten yksittäisillä henkilöillä vaikeuksia löytää ja tavoittaa työsuojelutarkastajia. Vaikeuksia oli löytää uuden organisaation joukosta oikeaa tahoa, siis työsuojeluviranomaista, johon ottaa yhteyttä. Samoin oli puhelinliikenteen hoitamisessa vaikeuksia eikä vieläkään puhelinliikenne toimi moitteettomasti. Tilannetta kuvaa se, että asiakkaiden yhteydenottojen määrä väheni vuositasolla noin 25 000 AVI-uudistuksen myötä. Lisäksi palkansaajakeskusjärjestöjen saaman tiedon mukaan puhelujen välittämisessä oli ongelmana ruotsinkielisen palvelun saamisen heikkous. Jatkossa on huolehdittava siitä, että työsuojeluviranomaisten neuvoja tai apua tarvitseva taho löytää niin puhelinluettelosta kuin netistä helposti ”työsuojeluviranomainen-kyltin” alta yhteyden ja myös saa tarvitsemansa avun. Tilanne on korjattava välittömästi.

Palkansaajakeskusjärjestöt pitävät myönteisenä kehityksenä työpaikkatarkastusten määrän hallittua kasvua. Tämä ei ole aluehallintouudistuksen ansiota, vaan työsuojeluhallinnossa päätettiin vuonna 2007 nostaa näiden suoritteiden määrää seuraavana nelivuotiskautena (vuosina 2008-2011) 50 %:lla. Tarvetta kasvattaa tarkastusten määrää on edelleen. Määrän kasvattaminen edellyttää työsuojelun valvonnalle suunnattujen määrärahojen riittävää resursointia, mutta myös työajan suurempaa suuntaamista tarkastuksiin. STM:n työsuojeluosaston on määrätietoisesti ohjattava työsuojeluvastuualueita tässä pyrkimyksessä.

Tarkastusten määrän lisäksi on kiinnitettävä huomiota tarkastusten laatuun. Laadun yhdenmukaisuuden turvaamiseksi tarvitaan valtakunnallista ohjeistusta ja Työsuojeluosasto on näitä valvontaohjeita antanutkin. Kuitenkin on edelleen tarvetta valvontaohjeisiin kuten esimerkiksi ulkomaisen työvoiman valvonta, psykososiaalinen kuormittuminen, turvallisuuden hallinta, ammattitautien tutkinta, seuraamusharkinta tai kemiallisten tekijöiden valvonta.

Raportissa viitaten lyhyesti siihen, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojeluvastuualue on muihin alueisiin verrattuna niin työnantajien kuin työllisen työvoiman määrällä mitattuna ylivoimaisesti suurin. Palkansaajakeskusjärjestöt yhtyvät raportissa esitettyyn näkemykseen, että tehtäviltään, toimialueiltaan ja henkilöstömääriltään tasapainoisemmat aluehallintovirastot edistäisivät toiminnan tehokkuutta, tuloksellisuutta ja yhdenmukaisuutta. Rakennetta on tarvetta arvioida tältä pohjalta.

Palkansaajakeskusjärjestöt eivät yhdy raportissa esitettyyn arvioon tarpeesta kasvattaa AVI:n ylijohtajan hallinnollista toimivaltaa. AVI:n ylijohtajan toimivallan lisääminen johtaisi todennäköisesti enenevässä määrin tilanteisiin, joissa työsuojeluresursseja käytetään muuhun kuin työsuojeluviranomaistoimintaan. Näin ei saa tapahtua. Sen sijaan palkansaajakeskusjärjestöt kannattavat, että määritellään aluehallintoviraston työsuojelun toimivalta joissakin tehtävissä alueellisen jaotuksen sijaan valtakunnalliseksi toimivallaksi. Tämä olisi toteutettavissa järkevää työnjakoa noudattaen STM:n antamien erikoistumistehtävien puitteissa.

Palkansaajakeskusjärjestöt toteavat työsuojelun osalta näkemyksenään, että AVI-uudistus ei ole tuonut synergiaetuja työsuojelun viranomaisvalvonnalle. Työsuojeluviranomaisilla ja muilla aluehallintoviranomaisilla löytyy kyllä yhteisiä ongelma-alueita kuten esimerkiksi työpaikkojen kosteusvauriot, työterveyshuollon järjestämisen ja sisällön puutteet, väkivallan uhka tai vaikka harmaa talous. Kuitenkaan yhteistyön mahdollisuuksia ei ole kyetty hyödyntämään näissäkään tapauksissa kattavasti.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

Akava ry