Hallituksen esitys varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta sekä henkilöstömitoituksen muuttamisesta

Opetus- ja kulttuuriministeriö
kirjaamo@minedu.fi
vakalainmuutos@minedu.fi

OKM/53/010/2015

Hallituksen esityksen keskeisin sisältö

Lausunnolla olevan esityksen mukaan jokaisen lapsen oikeus saada varhaiskasvatusta rajattaisiin 20 tuntiin viikossa. Lapsella olisi oikeus kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen, mikäli lapsen vanhemmat tai muut huoltajat työskentelevät kokoaikaisesti taikka päätoimisesti opiskelevat, toimivat yrittäjänä tai ovat omassa työssä. Vastaava rajaus tehdään yksityisen hoidon tukeen. Toisin sanoen subjektiivista oikeutta varhaiskasvatukseen rajattaisiin 20 tuntiin viikossa niiden lasten vanhempien osalta, jotka ovat kotona äitiys-, isyys- tai hoitovapaalla tai kotihoidontuella sekä työttömänä. Hallituksen esityksellä muutettaisiin varhaiskasvatuslain (36/1973) 11 a ja 11 b pykäliä.

Lapsella olisi kuitenkin oikeus tarpeen mukaan 20 tuntia laajempaan varhaiskasvatukseen vanhemman osa-aikaisen tai väliaikaisen työssäkäynnin, työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen, kuntoutuksen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Ehdotetun lain mukaan varhaiskasvatus olisi kuitenkin aina järjestettävä nykyisen laajuisena, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se on muutoin lapsen edun mukaista.

Toinen osa hallituksen esitystä on muuttaa päiväkodeissa kolme vuotta täyttäneiden lasten osalta säädettyä henkilöstömitoitusta siten, että aikaisempi lasten ja kasvattajien määrän suhde muutettaisiin 1/7:stä 1/8:aan. Hallituksen esityksellä muutettaisiin valtioneuvoston asetusta lasten päivähoidosta annetun asetuksen (239/1973) 6§:n 1 momentin osalta.

SAK:n kanta subjektiivisen oikeuden rajaamiseen esitetyllä tavalla

SAK:n näkemyksen mukaan päivähoitolain muuttuminen varhaiskasvatuslaiksi muutti myös varhaiskasvatuksen ja lapsen välistä suhdetta. Kun aikaisemmassa päivähoitolaissa korostettiin vanhempien oikeutta saada lapsilleen päivähoitoa, varhaiskasvatuslaissa oikeus varhaiskasvatukseen määriteltiin nimenomaan lapsen oikeudeksi. Tältä osin lapsen oikeuden rajaaminen vanhempien tilanteen mukaan on varhaiskasvatuslain hengen vastaista ja perustuu vanhaan, päivähoitolain syntyaikojen käsitykseen päivähoidosta.

Varhaiskasvatuksen rajaaminen esitetyllä tavalla on vaikeaa käytännössä toteuttaa, mikä käy hyvin ilmi hallituksen esityksestä. Sinällään on hyvä, että hallituksen esitys lähtee siitä, että nykyisen lainsäädännön mukainen kokoaikainen varhaiskasvatus tulisi järjestää tarpeen mukaan, vaikka esityksessä mainitut vanhempien statuksesta johtuvat täyttyisivät. Käytännössä tämä kuitenkin johtaa hyvin vaikeisiin ja tulkinnallisiin tilanteisiin lapsen edun tai perheiden olosuhteiden määrittelystä. Samalla subjektiivista oikeutta rajoittava hallituksen esitys edellyttää sitä, että kuntien tulisi rakentaa varhaiskasvatusta tarvitsevien perheiden osalta tietojärjestelmä siitä, keillä on oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen ja kenen oikeus puolestaan on osa-aikaiseen hoitoon. Järjestelmän tulisi olla riittävän joustava mukautumaan perheiden muuttuviin tilanteisiin esim. työssäkäynnin osalta. Toisaalta järjestelmän tulisi kyetä toimimaan yhdessä Kelan, työvoimahallinnon tai sosiaalipalvelujen kanssa sen todentamiseksi, kenellä on viime kädessä oikeus minkäkin laajuiseen varhaiskasvatukseen. SAK suhtautuu epäilevästi hallituksen toteuttamisen edellyttämän tarveharkinnan käytännön toteuttamiseen järkevällä tavalla kunnissa. Pahimmillaan subjektiivisen oikeuden rajaaminen johtaa hallinnoinnin lisääntymiseen päiväkodeissa sen sijaan, että resurssit käytettäisiin hoitoon, kasvatukseen ja opetukseen.

Hallituksen esityksessä todetaan seuraavasti: ”Varhaiskasvatuksella lasta tulee ohjata oppimaan ja turvata lasten tasa-arvoa ennaltaehkäisemällä lasten oppimisvaikeuksien syntymistä ja tasoittamalla kehityksellisiä ja sosiaalisista taustoista johtuvia eroja”. Edellä mainittu sitaatti pakottaa kysymään, miten hallituksen esitys subjektiivisen oikeutta rajaamalla kotona eri syistä olevien vanhempien lapsilta edistää tavoitetta tasoittaa sosiaalisista taustoista johtuvia eroja? Varsinkin kun yleisessä tiedossa on se, että työttömyys on joissain tapauksissa periytyvää Suomessa. SAK pitää kuitenkin hyvänä sitä, että hallituksen esityksen lapsivaikutuksia arvioitaessa lapsen etu on asetettu etusijalle määriteltäessä sitä, miten subjektiivisen oikeuden rajaaminen tulisi käytännössä toteuttaa. On erittäin tärkeää, ettei uudistus johda lapsen päiväkodin, päiväkotiryhmän tai muun arjen kannalta tärkeän vertaisryhmän jatkuvaan muuttumiseen. Hallituksen esityksessäkin mainittua lapsen, perheen, äidin tai isän leimaamista on tärkeää pyrkiä välttämään, mutta valitettavasti lapsen oikeuden rajaaminen esitetyllä tavalla saattaa tähän johtaa arjen käytännön kohtaamisissa.

Hallituksen esityksessä on arvioitu subjektiivisen oikeuden rajoittamisella saatavan 25,8 miljoonaa euroa vuonna 2016 ja 62 miljoonaa euroa vuodesta 2017 alkaen. Kuten esityksessä todetaan, taloudelliset esitykset perustuvat arvioihin ja ehdotuksen vaikutukset yksittäisiin kuntiin vaihtelevat. Hallituksen esityksen taloudellisten vaikutusten laskelmat perustuvat olettamaan, että noin 11000 lasta siirtyisi kokoaikaisesta osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen. SAK toteaa, että koska subjektiivisen rajauksen toteuttamisen tapa on kovin väljästi määritelty, on mahdotonta arvioida hallituksen esityksellä saatavien säästöjen lopullista summaa. Tämä on ongelmallista, koska subjektiivisen oikeuden rajoittaminen on esitetty erityisesti kustannussäästöjä aikaansaavana uudistuksena.

Hallituksen esityksessä todetaan, että subjektiivisen oikeuden rajoittaminen tulee vähentämään kuntien varhaiskasvatuksen henkilöstöä päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa arviolta 740 henkilöllä. Samoin arvioidaan, että henkilöstön osa-aikatyö saattaa lisääntyä. SAK pitää kehityskulkua valitettavana ja vääränsuuntaisena.

Sukupuolten työmarkkina-asemaa tarkasteltaessa hallituksen esityksen suurimpia häviäjiä ovat naiset ainakin kahdesta näkökulmasta tarkasteltuna. Ensinnä subjektiivisen oikeuden rajoittaminen johtaisi osa-aikatyön lisääntymisen kautta varhaiskasvatuksen henkilöstön ansiotasoon alentavasti. Suurin osa varhaiskasvatuksen henkilöstöstä on naisia ja alan palkkataso on jo nykyisellään varsin matala erityisesti huomioiden työn vaativuus ja vastuukysymykset. Toisaalta subjektiivisen oikeuden muutos kohdistuu naisiin myös sen kautta, että kotona lasta hoitaa useimmiten nainen. Voidaankin kategorisesti todeta, ettei subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen edistä naisten työmarkkina-asemaa miltään osin.

SAK:n kanta yli 3-vuotiaiden lasten henkilöstömitoituksen muuttamiseen esitetyllä tavalla

Hallituksen esityksessä yli 3-vuotiaiden lasten henkilöstömitoitusta muutettaisiin siten, että jatkossa yhtä varhaiskasvatuksen ammattilaista kohden päiväkodissa voisi olla kahdeksan lasta aiemman seitsemän lapsen sijasta. Käytännössä lapsiryhmät ovat varhaiskasvatuksessa jakautuneet kolmen kasvattajan ryhmiin, joten muutos tarkoittaisi sitä että 21 lapsen sijaan ryhmässä voisi olla 24 lasta.

Tosiasiallisesti ryhmäkoot saattavat kasvaa vieläkin isommiksi, sillä osa-aikaisesti päiväkodissa olevien lasten ryhmien mitoitus on sallinut 13 lasta yhtä lasta kohden. Subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen tuo aiempaa suuremman määrän lapsia osa-aikaisen varhaiskasvatuksen piiriin, minkä seurauksena joissain kunnissa tullaan näkemään yli 30 lapsen ryhmiä.

SAK pitää henkilöstömitoituksen muuttamista erittäin vahingollisena lasten kehityksen kannalta. Ylimitoitetut lapsiryhmät lisäävät lasten oppimisvaikeuksia, vaikeuttavat keskittymiskykyä, heikentävät sosiaalisia taitoja ja nostavat stressitasoa. Päiväkotien kasvattajien kyky vastata jokaisen lapsen yksilöllisiin tarpeisiin kasvatuksessa, opetuksessa ja hoidossa heikentyy. Lapsiryhmien koon kasvattaminen johtaa myös kapeampiin mahdollisuuksiin toteuttaa varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa ja opetusta. Käytännössä tämä voi näkyä esimerkiksi erilaisten harjoitusten toteuttamista luokkatiloissa sen sijaan, että harjoitus toteutettaisiin päiväkodin ulkopuolella. Pahimmassa tapauksessa ylimitoitetut lapsiryhmät johtavat lasten turvallisen päiväkotipäivän vaarantumiseen, mikäli lasten valvonta käy mahdottomaksi toteuttaa koko päivän ajan.

Kansainvälisten tutkimusten mukaan laadukas varhaiskasvatus säästää resursseja vähäisempänä lastensuojelun ja erityisopetuksen tarpeena. Varhaiskasvatuksella on suora yhteys parempaan koulumenestykseen oppimistulosten nousun kautta. SAK pitää esitettyä henkilöstömitoituksen muutosta huonosti harkittuna julkisen talouden säästöjen kohteena, mikä johtaa pidemmällä aikavälillä kasvaneisiin kustannuksiin esimerkiksi kasvaneena lasten ja nuorten syrjäytymistä ehkäisevän työn tarpeen kasvaessa.

Varhaiskasvatuksen henkilöstön osalta kasvavat lapsiryhmät tarkoittavat stressaavampaa ja kiireisempää arkea sekä kasvavaa painetta toteuttaa varhaiskasvatuslain korkealle asetettuja tavoitteita lapsen kokonaisvaltaisen kehityksen turvaamiseksi. Toisaalta työn kuormittavuuden ja vaativuuden kasvu on perinteisesti nähty työmarkkinoilla työstä maksettavaa korvaustasoa nostavana tekijänä.

Hallituksen esityksessä on arvioitu saatavan vuositasolla säästöjä noin 66,9 miljoonaa euroa, josta suorien palkkakustannusten vähenemisen osuus on 59,1 miljoonaa euroa ja tilakustannuksista saatava säästö, joka on 7,8 miljoonaa euroa. Tilakustannusten säästöksi arvioidaan 50 prosenttia arvioidusta kokonaissäästöstä. SAK pitää epätodennäköisenä, että ryhmäkokosääntelyn muuttamisen seurauksena voidaan saavuttaa merkittäviä tilasäästöjä. Tätä rajoittaa se, että päiväkodit on rakennettu nykyisten mitoitusten mukaan, eikä täysiä päiväkoteja ole mahdollista muuttaa siten, että lisättäisiin uuden mitoituksen mukaisia ruokailu-, makuu- tai opetustiloja. Lisäksi on muistettava että päiväkotirakennusten palo-, turvallisuus- ja sisäilmaohjeet rajoittavat mitoituksen käyttöä. SAK pitääkin erittäin tärkeänä sitä, että hallituksen esityksessä viitataan varhaiskasvatuslain 5 a §, jonka mukaan varhaiskasvatuksen ryhmät tulee muodostaa siten, että varhaiskasvatukselle säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa.

Lausunnon keskeinen sisältö

• SAK:n kantana on, ettei oikeutta varhaiskasvatukseen tule rajata osa-aikaiseksi eikä henkilöstömitoitusta muuttaa hallituksen esittämällä tavalla.
• Lapsen varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen vanhempien tilanteen mukaan on varhaiskasvatuslain hengen vastaista ja perustuu vanhaan, päivähoitolain syntyaikojen käsitykseen päivähoidosta.
• Varhaiskasvatuksen rajaaminen esitetyllä tavalla on vaikeaa käytännössä toteuttaa ja johtaa hyvin vaikeisiin ja tulkinnallisiin tilanteisiin lapsen edun tai perheiden olosuhteiden määrittelystä.
• Hallituksen esitys subjektiivisen oikeuden rajaamisesta kotona eri syistä olevien vanhempien lapsilta ei edistää tavoitetta tasoittaa sosiaalisista taustoista johtuvia eroja.
• Subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen ei edistä naisten työmarkkina-asemaa miltään osin.
• SAK pitää esitettyä henkilöstömitoituksen muutosta huonosti harkittuna julkisen talouden säästöjen kohteena, mikä johtaa pidemmällä aikavälillä kasvaneisiin kustannuksiin esimerkiksi kasvaneena lasten ja nuorten syrjäytymistä ehkäisevän työn tarpeen kasvaessa.
• Varhaiskasvatuksen henkilöstön osalta kasvavat lapsiryhmät tarkoittavat stressaavampaa ja kiireisempää arkea sekä kasvavaa painetta toteuttaa varhaiskasvatuslain korkealle asetettuja tavoitteita lapsen kokonaisvaltaisen kehityksen turvaamiseksi.
• SAK pitää epätodennäköisenä, että ryhmäkokosääntelyn muuttamisen seurauksena voidaan saavuttaa merkittäviä tilasäästöjä.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry