Lausunto ammatillisen koulutuksen reformin asetuksista

Opetus- ja kulttuuriministeriö
kirjaamo@minedu.fi

OKM/19/010/2017

Suomen Ammattiliittojen keskusjärjestö SAK kiittää mahdollisuudesta lausua ammatillisen koulutuksen reformin asetusluonnoksista: valtioneuvoston asetus ammatillisesta koulutuksesta sekä opetus- ja kulttuuriminiteriön asetuksesta ammatillisen koulutuksen rahoitusperusteista.

Ammatillisen perustutkinnon ja valmentavien koulutusten muodostuminen

Perustutkintojen osalta esitetään muutosta tutkinnon muodostumiseen. Vapaasti valittavat opinnot poistuisivat ja kaikille yhteiset aineet (YTO) ryhmittyisivät uudelleen. YTO-aineiden korissa neljästä opintokokonaisuudesta siirryttäisiin kolmeen: viestintä- ja vuorovaikutus, matemaattis-luonnontieteellinen ja yhteiskunta- ja työelämäosaaminen. Kulttuurinen osaaminen yhdistettäisiin muihin kokonaisuuksiin. Yhteisten aineiden valinnaisuutta rajattaisiin.

Ammatillisen koulutuksen uudistamisen tavoitteena tulee olla se, että kaikki opiskelijat saavat riittävät eväät elinikäiseen oppimiseen ja sivistykseen. Työelämän muutoksessa tarvitaan yleisiä taitoja ja valmiuksia, joiden pohjalta ihmisellä on mahdollisuus eheään työuraan ja tarvittaessa uuden ammatin opiskeluun. Tarve yhteisten aineiden tuottamalle osaamiselle on toisen asteen yhtenäisyyden vuoksi tärkeä ammatillista perustutkintoa suorittaville. SAK katsoo, että tutkinnon muodostumisen esityksen mukaisena tukee opiskelijan työelämään sijoittumista sekä elinikäisen oppimisen valmiuksia.

SAK yhtyy asetuksen perustelun kirjauksiin yhteisten aineiden tuottaman osaamisen merkityksestä koko väestölle mm. työllistymisen ja jatko-opintovalmiuksien osalta. Tästä syystä myös aikuisille perus-, ammatti- ja erikoisammattitutkintoa suorittaville tulee varata mahdollisuus suorittaa näitä aineita tarvittaessa. SAK pitää tärkeänä, että PIAAC:n tulosten huomioiminen aikuisten osaamistason osalta erityisesti luku- ja numerotaitoja sekä tietoteknisiä taitoja koskien, tulee huomioiduksi. 

Tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen – järjestämisluvat

SAK pitää asetuksen täsmennyksiä järjestämisluvan hakuaikaan ja järjestämislupahakemukseen liitettävien asiakirjojen ja selvitysten osalta kannatettavina. Hakemusajan on oltava riittävä koulutuksen järjestämisen ja käynnistämisen mutta etenkin opiskelijan opintoihin hakeutumisen, niiden suunnittelun ja etenemisen näkökulmasta. Järjestämislupaan liitettävät asiakirjat todentavat koulutuksen järjestäjän toimintaedellytyksiä ja niiden liittäminen lupahakemukseen on perusteltua.

SAK katsoo, että kansallisesti tärkeät ammatillisen koulutuksen painopisteet, kuten koko ikäluokan kouluttaminen toisen asteen tutkintoon, työvoimakoulutuksen järjestäminen kattavasti koko maassa sekä aikuisten työuran aikainen ammatillinen koulutus edellyttävät vahvaa ohjausvaltaa ministeriölle. Tämän vuoksi SAK esittää, että järjestämisluvissa määrättäisiin perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävä. Tällöin ministeriöllä olisi mahdollisuus turvata ammatillisen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus koko maassa.

Henkilökohtaistaminen

SAK katsoo, että esitys selkeyttää henkilökohtaistamisen prosessia, kun koko opintopolku ja oppimisympäristöt kuvataan yhteen asiakirjaan. SAK pitää tarkoituksenmukaisena, että henkilökohtaistamisprosessin tiedot kootaan yhteen asiakirjaan ja että sitä opintojen edetessä jatkuvasti päivitetään. Asetuksen esitys HOS:iin kirjattavista tiedoista on kannatettava. Myönteistä on, että HOS on edelleen pakolinen myös jatkuvassa haussa hakeutuville aikuisille ja se tulee liittää osaksi työpaikalla tapahtuvaa oppimista myös siitä sovittaessa. Aiemmin hankitun osaamisen tunnustamisen osalta esitys on perusteltu.

Henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelman laadintaan osallistuisi myös työnantaja tai muu työpaikan edustaja, jos osaamisen osoittaminen tai hankkiminen tapahtuisi työpaikalla. SAK näkee myönteisenä, että työssäoppimisen määrän kasvaessa myös työnantaja velvoitetaan osallistumaan työpaikalla tapahtuvan osaamisen hankkimisen ja osoittamisen suunnitteluun.

SAK näkee myönteisenä, että HOS:ssa huomioitaisiin myös opiskelijapalaute sekä jatko-opinto ja urasuunnittelu. Tämä on perusteltua paitsi opiskelijan oikeusturvan, opintojen sujuvuuden ja työelämään kytkeytymisen näkökulmasta myös rahoitusperusteiden muutoksen vuoksi.

SAK pitää myönteisenä, että HOS huomioisi myös tarvittavan tuen ja ohjauksen. Oikeus saada tarvittava määrä opetusta ja ohjausta tulee huomioida etenkin nuorten osalta. Tällöin on huolehdittava, että koulutuksen järjestäjien tosiasiallisia edellytyksiä järjestää tarvittava määrä opetusta ja ohjausta toteutuu.

On muistettava, että jo tällä hetkellä kontaktiopetuksen määrä on monilla koulutuksen järjestäjillä tippunut tasolle, joka ei mahdollista kokopäiväistä opiskelua. Ammatillisen koulutuksen massiiviset leikkaukset eivät lisää uskoa siihen, että pelkän henkilökohtaistamisen kautta varmistettaisiin jokaiselle tutkinnon suorittajalle riittävä määrä opetusta ja ohjausta.

Arviointi ja arviointiasteikko

Ammatillisten perustutkinnon arviointiasteikko esitetään muutettavaksi nykyisestä kolmiportaisesta viisiportaiseen asteikkoon. SAK näkee esityksen kannatettavana, sillä korkeakoulujen opiskelijavalinta on muuttumassa samanaikaisesti kun tehdään ammatillisen koulutuksen reformia. Uusi valintamenettely tulisi voimaan 2018. Sen mukaisesti toisen asteen todistuksien painoarvo korkeakoulujen sisäänotossa kasvaa.

Ammatillista väylää pitkin hakeudutaan korkeakouluopintoihin ja tämä tulee turvata jatkossakin. SAK painottaa, että ammatillisen toisen asteen suorittaneiden pyrkijöiden tasavertainen kohtelu tulee jatkossakin varmistaa. Tästä syystä arviointiasteikon muuttaminen ammatillisissa perustutkinnoissa on perusteltua. Esitys mahdollistaa ylioppilas- ja ammatillisten tutkintojen tasapuolisemman huomioimisen valintakokeissa.

Arviointiasteikon muutos, ammatillisten ja yhteisten tutkintojen osien pisteytys on kuitenkin suuritöinen tehtävä, jonka toetutukseen on varattava riittävät resurssit sekä perehdytys etenkin arviointia tekeville työelämäedustajille. SAK katsoo, että työelämätoimikunnille on taattava riittävästi ohjausta ja toimintaresurssit niiden arvioinnin oikaisuun liittyvissä tehtävissä. Arviointiasteikolle on laadittava selkeät kriteerit sekä huolehdittava riittävistä siirtymäajoista.

Työpaikalla tapahtuva oppiminen

SAK katsoo, että työpaikalla tapahtuvan oppimisen päälinjat ovat kannatettavia. SAK pitää valmistelun aikana tehtyjä muutoksia työpaikalla tapahtuvaan oppimiseen perusteltuina ja esitystä selkeyttävinä. Koulutussopimuksen osapuolien määrittäminen koulutussopimuksen järjestäjän ja koulutussopimustyöpaikan väliseksi selkeyttää eroa oppisopimukseen ja sen työsopimussuhteisuuteen. Nyt esityksessä korostuu, että opiskelija on koulutussopimuksessa selkeästi opiskelemassa, ei työtä tekemässä.

SAK on tyytyväinen tehtyihin täsmennyksiin, joilla opiskelijan asema paranee suhteessa nykyiseen työssäoppimiseen. Laissa säädettäisiin tarkemmin muun muassa työajasta, HOS:n mukaisesta opiskelusta, eri osapuolten vastuista sekä sopimuksen purkamisesta. Sekä oppisopimukseen että koulutussopimukseen perustuvassa työpaikalla tapahtuvassa oppimisessa tapahtuu reformin myötä laadullinen paraneminen, joka selkeyttää toimijoiden vastuita, kytkee työtehtävät ja opiskelun tiiviimmin osaksi tutkinnon perusteiden mukaista opiskelua ja parantaa opiskelijan edellytyksiä nostaa esiin havaitsemiaan epäkohtia työssä oppimisessa.

Vaikka jako oppisopimuksen ja koulutussopimuksen välillä on täsmentynyt, esityksen heikkoutena voi pitää sitä, että edelleen on mahdollista, että samantasoiset opiskelijat ovat eri sopimusmuodoissa samassa työpaikassa oppimassa. SAK katsoo, että lain perusteluteksteissä tulisi selkeästi kuvata, millaisissa tilanteissa ja millaisella osaamisella edellytykset oppisopimuksen solmimiseen täyttyvät työpaikoilla.

SAK katsoo, että laissa tulisi määritellä enimmäiskesto työpaikalla tapahtuvalle oppimiselle koulutussopimuksella. Emme pidä perusteltuna tilannetta, jossa koko tutkinnon suorittaminen voisi tapahtua tutkinnon osittain suoritettuna samalla työpaikalla ilman että jossain vaiheessa muodostetaan työsuhteeseen perustuvaa oppisopimusta. Enimmäiskeston määrittely ohjaisi koulutuksen järjestäjiä, opiskelijoita ja työelämää järjestämään työpaikalla järjestettävää oppimista selvästi lyhempään työelämään tutustumiseen liittyvään harjoitteluun sekä pidempikestoiseen työsuhteiseen oppimiseen.

SAK katsoo, että koska työpaikalla tapahtuvaa oppimista esitetään uudistettavaksi kokonaisuudessaan ja jatkossa koulutussopimuksen ja oppisopimuksen solmiminen voidaan tehdä kokonaista tutkintoa lyhemmäksi ajaksi, tulisi näitä koulutuksen muotoja kohdella rahoituksellisesti tasa-arvoisesti ammatillisen perustutkinnon osalta.

Koulutuskorvausten määräytyminen

Koulutuskorvausten osalta SAK toteaa, että näillä on ohjaava vaikutus siihen miten työelämä saadaan kytkettyä mukaan reformin toteutukseen, työssäoppimispaikkojen tarjontaan ja työpaikoilla tapahtuvan oppimisen ohjaukseen ja arviointiin.

Jotta työpaikkaohjauksen resurssit työpaikalla saadaan kuntoon, tulee koulutuksen järjestäjän voida maksaa koulutuskorvausta työpaikalle myös koulutussopimuksella opiskelevista. Koulutuksen resurssien tulee olla siellä, missä opiskelu tapahtuu. Työpaikkaohjaajien tulee saada koulutusta ja perehdytys tehtävänsä hoitoon. Heidän tulee saada korvaus tekemästään työstä ja heidän ohjaustehtävänsä tulee huomioida työajan käytössä.

Työelämätoimikunnat

SAK katsoo, että työelämätoimikunnille määritellyt tehtävät ovat pääosin kannatettavia. Myönteistä on, että toimikunnat kytketään osaksi ammatillisen koulutuksen laadunvarmistusta. Kuitenkin suhde osaamisen ennakointifoorumeihin sekä näiden välinen työnjako jää esityksessä osin epäselväksi ja vaatii täsmentämistä.

SAK edellyttää, että työelämän edustajilla on näkyvä ja tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus ammatillisten tutkintojen, tutkintorakenteen, osaamisen ennakoinnin kehittämiseen ja seurantaan sekä ammatillisen koulutuksen laadunvarmistukseen. Työelämätoimikunnille samoin kuin koulutustoimikunnat korvaaville osaamisen ennakoinnin foorumeille on tilaus ja tarve. SAK edellyttää, että toimikuntien määrästä, toimialoista, kokoonpanosta ja toimivaltuuksista päätettäessä työelämäjärjestöt on kytkettävä mukaan valmisteluprosessin eri vaiheissa. Toimikuntien toimintaresursseihin on osoitettava riittävät resurssit.

Opetus- ja kulttuuriministeriön asetus ammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista

Rahoitusjärjestelmän uudistaminen on keskeinen osa koko ammatillisen koulutuksen reformia, koska rahoituksen kautta ohjataan entistä vahvemmin koulutuksen järjestäjiä toimimaan ammatillisen koulutuksen yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Rahoitusjärjestelmän kautta tullaan jakamaan noin 1.7 miljardia euroa rahoitusta siten, että rahoitus jakautuu perusrahoitusosuuteen (50 prosenttia), suoritusrahoitusosuuteen (35 prosenttia) ja vaikuttavuusrahoitukseen (15 prosenttia). Ennen kuin rahoitusta jaetaan kolmen rahoitusosuuden perusteella, tullaan kokonaisrahoituksesta ottamaan strategiarahoituksen osuus, joka on korkeintaan neljä prosenttia kokonaisrahoituksesta. Asetusluonnoksessa ei ehdoteta strategiarahoitukseen tarkempia myöntämisperusteita. SAK pitää esitystä tältä osin puutteellisena. Strategiarahoitusosuus on nykyisellä rahoituksen tasolla korkeimmillaan noin 68 miljoonaa euroa, mitä voidaan pitää kohtuullisen suurena määränä jaettavaksi strategisiin tarkoituksiin ilman että rahan käytöstä asetuksella säädetään.

Opiskelijavuosi

SAK pitää asetuksen opiskelijavuoden määritelmää selkeänä. On tarpeen määritellä rahoitukselle yhteismitallinen määre, joka soveltuu käytettäväksi kaikkeen ammatilliseen koulutukseen.

Perus- ja suoritusrahoitus

SAK pitää tutkintojen ja muun koulutuksen painokertoimia sekä niiden laskentaa perusteltuina. Rahoitusjärjestelmästä on tulossa eri rahoitusosuuksien laskennan kautta varsin monimutkainen kokonaisuus. Siksi on perusteltua että kustannusryhmien määrää suhteessa aikaisempiin porrastustekijöihin vähennetään. On kuitenkin tärkeää että eri tutkintojen sijaintia kustannusryhmissä tarkistetaan aika ajoin, jottei järjestelmään synny vääränlaisia kannustimia tätä kautta.

Pykälässä 5 on määritelty tutkintotyyppien ja oppisopimuskoulutuksena järjestettävän koulutuksen painokertoimista. SAK pitää perusteltuna sitä, että oppisopimuskoulutuksen painokerroin on asetuksessa määritelty samalle tasolle kuin muulla tavoin järjestetyn koulutuksen painokertoimet. Näin ollen rahoitusjärjestelmä ei rankaise opiskelijoiden joustavia siirtymiä oppisopimuskoulutukseen rahoituksen laskuna, mikä on ollut tilanne nykyisessä rahoitusjärjestelmässä.

Sen sijaan perusrahoituksessa ammatti- ja erikoisammattitutkintojen painokerroin on kovin matala suhteessa perustutkintoihin eli 0,72. Tätä on perusteltu mm. sillä että niissä on mahdollista periä opiskelijamaksuja sekä sillä että vaikuttavuusrahoituksessa ei erotella eri tutkintotyyppejä. Suoritusrahoituksessa ammatti- ja erikoisammattitutkintojen painokerroin on 0,36. Tätä puolestaan on perusteltu sillä että näiden tutkintotyyppien suorittajilla on enemmän aiemmin hankittua osaamista sekä sillä että näiden tutkintojen suoritusajat ovat lyhempiä kuin perustutkintojen. SAK toteaa, että näiden painokertoimien vaikutuksia koulutuksen järjestäjien koulutustarjontaa on syytä seurata tarkasti ja korjattava, mikäli alkaa näyttää siltä, ettei rahoitus ohjaa järjestämään koulutusta ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin.

SAK:lla ei ole huomautettavaa asetuksen pykäliin 6-9.

SAK pitää erittäin hyvänä suoritusrahoituksen laskennan kerrointa, jolla kannustetaan koulutuksen järjestäjiä siten, että vailla perusasteen jälkeistä ammatillista tutkintoa olevat suorittaisivat koko tutkinnon. Jää kuitenkin nähtäväksi, onko tämä kerroin yksinään riittävä kannuste, jotta enemmän tukea ja ohjausta tarvitsevat nuoret ja aikuiset pääsevät ammatillisen koulutuksen piiriin.

Vaikuttavuusrahoitus

SAK pitää vaikuttavuusrahoituksen jakautumista perusteltuna. Työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymistä painotetaan 2/3 osan osuudella ja työelämäpalautetta ja opiskelijapalautetta 1/6 osan osuudella kumpaakin.

Vaikuttavuusrahoitusosuuteen liittyy kuitenkin kokonaisuutena erittäin suuria haasteita. Opiskelijapalautteen ja työelämäpalautteen sisällöstä, tiedonkeruusta tai palautteiden muodostaman kokonaisuuden muuttamisesta rahoitusperusteeksi ei ole tällä hetkellä tarkempaa tietoa. Olisi ollut toivottavaa, että asetusmuistiossa olisi käyty läpi tarkemmin näiden palautteiden prosesseja.

Työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen mittarista on puolestaan tulossa kovin jälkijättöinen. Vuoden 2020 rahoitusta myönnettäessä tarkasteltaisiin vuoden 2016 tutkinnon tai tutkinnon osan suorittaneita, jotka ovat työllistyneet tai siirtyneet jatko-opintoihin vuoden 2017 lopussa. On perusteltua, että työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen laskenta perustuu uskottavalle pohjalle, mutta se väistämättä johtaa siihen, että iso osa vaikuttavuusrahoituksesta annetaan järjestäjälle muutaman vuoden takaisen toiminnan perusteella.

Työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen painokertoimia, jossa huomioitaisiin ammatillisen tutkinnon suorittaneiden henkilöiden työllistymisen alueelliset erot. Alueellinen korjauskerroin perustuisi koulutuksen järjestäjän järjestämisluvassa määritellyn toiminta-alueen ja koko maan työllisten ja työttömien väliseen suhteelliseen osuuteen. SAK pitää alueellista korjauskerrointa tarpeellisena, mutta toteaa sen johtavan erittäin monimutkaiseen laskentaan.

Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

SAK:lla ei ole huomautettavaa voimaantuloa ja siirtymää koskeviin säännöksiin.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry