Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi koulutuksen rahoituksesta
Opetus- ja kulttuuriministeriö
PL 29
00023 Valtioneuvosto
OKM/58/010/2014
Lakiesityksen luonnos perustuu lähtökohdiltaan hallituksen rakennepoliittisiin linjauksiin, joiden tarkoituksena on tehostaa koulutusjärjestelmän toimivuutta. Hallituksen linjauksena on ollut rahoituksen perusteiden olennainen muutos siten, että rahoituksessa painotetaan tuloksellisuutta ja tutkintosuorituksia.
SAK keskittyy lausunnossaan lähinnä ammatillista koulutusta koskeviin lakiesityksen kohtiin ja toteaa, että lakiluonnos perustuu pääasiassa niihin ehdotuksiin, joita rahoitusuudistusta valmistellut työryhmä esitti. Työryhmä valmisteli esityksensä lähtökohtanaan hallituksen rakennepoliittiset linjaukset.
SAK pitää lakiluonnosta lähtökohtaisesti oikeansuuntaisena. Tilanteessa, jossa ammatilliseen, toisen asteen koulutukseen on kohdistettu voimakkaita, sinänsä vahingollisia säästöjä, on välttämätöntä tehostaa käytettävissä olevien voimavarojen käyttöä ja tarkoituksenmukaista kohdentumista. Lainsäädännön uudistus on tärkeää saada eduskunnan käsittelyyn mahdollisimman nopeasti, jotta koulutuksen järjestäjät voivat varautua tuleviin muutoksiin ilman epävarmuutta rakennepolitiikan toimeenpanosta.
Lakiesityksen perusteluissa on oikealla tavalla tuotu esille nykyisen lainsäädännön ongelmia: rahoitus ei edistä riittävästi opiskelijapaikkojen tehokasta ja joustavaa käyttöä eikä se tue näyttötutkintojärjestelmän keskeisten tavoitteiden toteutumista osaamisen hankkimistavasta riippumattoman tutkinnon tai sen osan suorittamisesta.
Uuden rahoitusmallin keskeiset elementit, perusrahoitus, suoritusrahoitus ja vaikuttavuusrahoitus ovat perusteltuja. Rahoitus määräytyisi järjestämismuodoittain mainittuihin kolmeen peruselementtiin. Näiden lisäksi oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa erityisopetuksen rahoitus, majoitusrahoitus ja harkinnanvarainen rahoitus täydentäisivät rahoituskokonaisuutta.
Lakiesityksen tavoitteena on tukea myös koko ikäluokan kouluttamista sekä vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien koulutustason nostamista. Vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevia on työmarkkinoilla edelleen yli 300 000 ja nuorisoikäluokasta jää jatkuvasti puutteellisen koulutuksen varaan muutama tuhat nuorta, jotka eivät jatka opintojaan perusasteen jälkeen. SAK pitää lakiluonnokseen sisällytettyä koulutustasokerrointa koulutuspoliittisesti erittäin tärkeänä osana rahoitusmallin kokonaisuutta. Valtioneuvoston asetuksella tulee kannustevaikutukseksi määritellä n. 10 %, jotta sillä on tosiasiallista ohjausvaikutusta koulutuksen järjestäjien toimintaan. Tämä on ollut myös lainsäädäntöä valmistelevan rahoitustyöryhmän näkemys.
Perusrahoitus
SAK kannattaa perusrahoituksen määrittämistä riittäväksi koulutuksen järjestäjän toiminnan vakautta ja ennustettavuutta turvaavana tekijänä. Opiskelijavolyymia kuvaavaksi suoritteeksi esitetään opiskelijavuotta, jonka käyttöönotto poistaisi nykyiset kahteen laskentapäivään perustuvat opiskelijamäärä- ja opiskelijatyövuosikäsitteet. Opiskelijavuosi olisi 365 kalenteripäivää ja siitä tulisi yhtenäinen suorite eri järjestämismuodoille. SAK kannattaa esitystä, koska se ottaisi nykyistä paremmin huomioon opiskelijamäärien vaihtelut.
Suoritusrahoitus
SAK kannattaa suoritusrahoituksen periaatteita, joiden mukaan rahoitus määräytyisi tutkinnoista, ja tutkintojen osista. Kullekin tutkinnon osalle on tarpeen muodostaa myös painoarvo, joka ottaa huomioon niiden laajuuden ja vaativuuden. Lisäksi otettaisiin huomioon alakohtaisia kustannuseroja oppisopimuskoulutusta lukuun ottamatta sekä muut kustannuseroja aiheuttavat tekijät kuten erityisopiskelijat ja vailla toisen asteen tutkintoa olevat opiskelijat.
Lakiesitysluonnoksessa ei ole vielä otettu kantaa tutkintojen ja tutkinnon osien keskinäiseen painottumiseen. Yleisperiaatteena tulisi SAK:n mielestä olla se, että ammatillisessa peruskoulutuksessa painotetaan enemmän koko tutkinnon suorittamista kuin ammatillisessa lisäkoulutuksessa. Lisäkoulutuksessa on myös sellaisia aikuisopiskelijoita, joiden ammattitaidon päivittäminen ei edellytä koko tutkinnon suorittamista vaan siihen riittää tutkinnon osa. Suoritusrahoitus tulee kuitenkin kertyä pääosin tutkinnon osista.
Suoritusrahoitus tulee merkitsemään eräin osin suuriakin muutoksia koulutuksen järjestäjien rahoitukseen. Sen vuoksi siirtymäkauden säännöksillä on keskeinen merkitys koulutuksen järjestäjien mahdollisuudelle varautua muutoksiin. Lainsäädännön tarkoitus ei ole muutosten minimointi, vaan voimavarojen tehokas ja työelämän tarpeiden mukainen kohdentuminen jatkossa.
Vaikuttavuusrahoitus
Perusteena vaikuttavuusrahoitukselle käytettäisiin opintojen keskeyttämisen vähentymistä, opiskelijahyvinvointikyselyä, opiskelijan antamaa työelämäpalautetta ja oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa nykyisen tulosrahoituksen vaikuttavuusmittaria. Vaikuttavuusrahoituksen osuus rahoituksen kokonaisuudessa on melko vähäinen, muutama prosenttiyksikkö eri järjestämismuodoissa. SAK pitää vaikuttavuusrahoitusta lähtökohtaisesti ja mitoitukseltaan oikeana, mutta sen moniulotteisuutta olisi tarpeen vielä harkita. Kun vaikuttavuusrahoitus koostuisi useasta osatekijästä, jää kunkin yksittäisen osatekijän vaikutus varsin näkymättömäksi ja rahoituksen ohjausvaikutuksen kannalta vaikeasti hahmotettavaksi.
Rahoituksen määräytyminen eri järjestämismuodoissa
1. Oppilaitosmuotoinen ammatillinen peruskoulutus
Oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa perusrahoituksen osuus kokonaisrahoituksesta olisi 49 %, suoritusrahoituksen 45 % ja vaikuttavuusrahoituksen 6 %. Näihin edettäisiin siirtymäajan kuluessa. SAK:lla ei ole huomautettavaa esitettyihin rahoitusosuuksiin.
Perusrahoitus kattaisi rahoituksen kolmeksi vuodeksi, jos opiskelijalla ei ole aikaisempaa tutkintoa ja mikäli tutkinto jo on, olisi rahoitus rajattu kahteen vuoteen. SAK:n mielestä rajoitus on perusteltu ja se kannustaa tehokkaaseen koulutuksen läpäisyyn ja hyvään ohjaukseen. Yhtä lailla perusteltu on esitys, jonka mukaan tutkinnoista ja niiden osista tulleet suoritukset otetaan huomioon suoritusrahoituksessa myös kolmen/kahden vuoden jälkeen.
Suoritusrahoitus perustuisi tutkintoihin ja ammatillisiin tutkintojen osiin. Niiden painoarvo olisi korkeampi sellaisten opiskelijoiden osalta, jotka eivät ole suorittaneet aikaisemmin toisen asteen tutkintoa. SAK pitää linjausta koulutuspoliittisesti tärkeänä.
2. Oppilaitosmuotoinen ammatillinen lisäkoulutus
Oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa lisäkoulutuksessa perusrahoituksen osuus kokonaisrahoituksesta olisi 35 %, suoritusrahoituksesta 61 % ja vaikuttavuusrahoituksen 4 %. Näihin edettäisiin siirtymäajan kuluessa. SAK:lla ei ole huomautettavaa esitettyihin rahoitusosuuksiin.
Alakohtaiset kustannuserot tulee ottaa huomioon koulutusala- tai tutkintokohtaisilla kertoimilla, kuten lakiluonnoksessa on esitetty. Myös kolmen opiskelijavuoden keskiarvon käyttäminen rahoituksen perusteena on kannatettava rahoituksen heilahteluja tasoittavana.
Vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien kertoimissa otetaan huomioon koulutuspoliittiset tavoitteet kohderyhmän tavoittamiseksi ja koulutuksen järjestäjille aiheutuvat kustannukset hakevasta ja tukevasta toiminnasta. SAK pitää esitystä tärkeänä osana rahoitusmallin kokonaisuutta ja se kannustaa oikealla tavalla koulutuksen järjestäjiä tukemaan vähän koulutettujen aikuisten opintoihin hakeutumista ja opintojen läpäisyä. SAK pitää myös perusteltuna, että tämä kannuste sisällytetään niin perusrahoitukseen kuin suoritusrahoitukseen (tutkinnon osat ja tutkinnot), kuten lakiluonnoksessa on esitetty. Näin ollen kannusteella on riittävä ohjausvaikutus.
SAK kannattaa myös esitystä vaikuttavuusrahoituksesta, joka perustuisi opiskelijahyvinvointikyselyyn ja työelämäpalautteeseen sekä tutkintojen läpäisyyn.
3. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävä ammatillinen peruskoulutus
Perusrahoitusosuudeksi esitetään 49 %, suoritusrahoitusosuudeksi 47 % ja vaikuttavuusrahoitukseksi 4 %. Esitetyt rahoitusosuudet vastaavat melko tarkoin oppilaitosmuotoisen ammatillisen peruskoulutuksen rahoitusosuuksia. Riittävä perusrahoitusosuus on omiaan vakauttamaan oppisopimuskoulutuksen rahoitusta, eikä suoritusrahoitusosuutta ole tarpeen nostaa siten, että se olennaisesti poikkeaisi vastaavasta oppilaitosmuotoisesta koulutuksesta.
Vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien opiskelijoiden määrää painotettaisiin suoritusrahoituksessa (tutkinnot ja tutkintojen osat). SAK kannattaa esitystä ja pitää sitä koulutuspoliittisesti tärkeänä.
4. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävä ammatillinen lisäkoulutus
Perusrahoitusosuudeksi esitetään 35 %, suoritusrahoitukseksi 61 % ja vaikuttavuusrahoitukseksi 4 %. Rahoitusosuudet olisivat samat kuin oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa lisäkoulutuksessa. SAK:lla ei ole huomautettavaa rahoitusosuuksiin.
SAK kannattaa myös opiskelijavuoden käsitteen soveltamista koskevaa esitystä oppisopimuskoulutuksessa.
Vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien opiskelijoiden perusteella määräytyviä opiskelijavuosia (perusrahoitus) sekä suoritusrahoitusta (tutkinnot, tutkinnon osat) painotettaisiin koulutustasokertoimella. Se ohjaisi vahvistamaan neuvonta- ja ohjauspalveluita ja siten tukisi väestön koulutustason kohottamisen tavoitteita. Koulutustasokerroin on SAK:n mielestä keskeinen ja tärkeä osa rahoitusmallia. SAK kannattaa myös sitä, että perus- ja lisäkoulutukselle tehdään erillinen rahoituspäätös.
Rakennemuutoksen edistäminen (41§), harkinnanvarainen rahoitus (27§) sekä erityiset valtionavustukset(44§)
Oppisopimuskoulutuksen perusrahoitusta olisi mahdollisuus suunnata laskennallisuuden pääsäännöstä poiketen mm. äkillisen rakennemuutoksen tilanteissa esim. suoritteita lisäämällä ja kohdentamalla niitä tietyille aloille tai alueille. Säännös on SAK:n mielestä tärkeä ja antaa mahdollisuuden rahoituksen joustavaan kohdentamiseen työelämän muutostilanteissa. Koska kyseessä on tutkintotavoitteinen koulutus, on voimavaroja oltava tällöin myös vastaavan suoritusrahoituksen turvaamiseen. Jatkossa on selvitettävä, miten opetus- ja kulttuuriministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön rahoitusta voisi yhdessä kohdentaa äkillisen rakennemuutoksen tilanteissa.
Lakiluonnoksen 44§:n mukaan koulutuksen järjestäjillä olisi mahdollisuus saada valtionavustusta toiminnan kehittämistä, kokeilua ja käynnistämistä varten, sekä tarpeellisiin erityistehtäviin ja koulutuspoliittisten tavoitteiden toteuttamiseksi. Lisäksi voidaan myöntää harkinnanvaraista rahoitusta (27§) oppilaitosmuotoisen ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjälle määrätyn erityisen koulutustehtävän perusteella tai muusta syystä.
SAK:n mielestä kaikki mainitut rahoitusväylät ovat tarpeellisia ja tuovat joustavuutta sekä myös reagointiherkkyyttä muutostilanteisiin. Niin työelämän kuin koulutuksen järjestäjäkentän muutokset edellyttävät rahoitukselta tätä joustavuutta, mutta ovat omiaan painottamaan myös kansallisen koulutuspolitiikan säätelyjärjestelmän tärkeyttä.
Siirtymäsäännökset
Siirtymäsäännösten lähtökohtana tulee olla se, että koulutuksen järjestäjät kykenevät kohtuudella sopeutumaan uuden rahoitusmallin tuomiin muutoksiin. Koelaskelmien mukaan muutokset voivat olla yksittäisen koulutuksen järjestäjän kohdalla varsin suuria. Vaikka koelaskelmien perusteena oleva tietovaranto ei ole ollut kaikin osin täydellinen, on syytä varmistaa, etteivät muutokset muodostu perusteettoman suuriksi sen enempää valtionosuusrahoituksen lisäyksenä kuin sen menetyksenä.
SAK:n mielestä siirtymäaikana voidaan muutoksia tasata perusrahoituksen osuutta säätelemällä, kuten lakiesitykseen on kirjattu. Tämä ei välttämättä riitä estämään kohtuuttomia heilahduksia yksittäisten järjestäjien rahoituksessa. Epävarmuutta tulevan rahoituksen tasosta aiheuttavat myös koulutuksen järjestäjäverkossa tapahtuvat muutokset. Siksi on tarpeen määritellä myös siirtymäkauden ”jarruprosentti”, jolla yksittäisen järjestäjän vuosittaiset rahoitusmuutokset voidaan rajoittaa vuositasolla esim.10 %:iin. Riittävänä siirtymäkautena SAK pitää 5 vuotta.
Lausunnon keskeinen sisältö
SAK kannattaa lakiluonnoksessa esitettyä rahoitusmallia eräin tarkennuksin ja pitää tärkeänä sen saamista eduskunnan käsittelyyn pikaisesti. SAK:lla ei ole huomautettavaa lakiluonnoksessa esitettyihin rahoitusosuutta kuvaaviin prosentteihin. Sen sijaan vielä avoimena oleva tutkintojen ja tutkinnon osien keskinäinen rahoitusosuus on syytä määritellä siten, että ammatillisessa peruskoulutuksessa painotetaan enemmän koko tutkinnon suorittamista kuin lisäkoulutuksessa. Tutkinnon osien yhteisen painoarvon tulee olla kuitenkin selvästi suurempi kuin koko tutkinnon.
Lakiesitykseen sisältyy koulutuspoliittisesti merkittäviä tavoitteita, kuten koko ikäluokan kouluttaminen ja vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien koulutustason nostaminen. Lakiesitykseen sisältyviä koulutustasokertoimia SAK pitää erittäin tärkeänä osana rahoitusmallin kokonaisuutta.
SAK pitää tärkeänä, että rahoitusmalliin on sisällytetty myös sellaisia erityisiä rahoitusmuotoja, joilla saadaan rahoitukseen tarvittavaa joustavuutta ja reagointikykyä työelämän muutostilanteisiin vastaamiseksi.
Lainsäädännön tulee turvata riittävä siirtymäaika, jollaisena SAK pitää 5 vuotta. Järjestäjäkohtaisia valtionosuusrahoituksen heilahduksia pitää tasata perusrahoitusta säätelemällä, kuten esityksessä on tehty. Tämän ohella SAK esittää säädöksiin lisättäväksi ”jarruprosentin”, jolla voidaan varmistaa, etteivät muutokset vuositasolla muodostu kohtuuttomiksi yksittäisille koulutuksen järjestäjille.
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry