Yhdenvertaisuustoimikunnan mietintö

Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Oikeusministeriön lausuntopyyntö 12.2.2010 (OM 12/42/2006)

Työmarkkinakeskusjärjestöt EK, VTML, KT, KiT, SAK, STTK, AKAVA sekä SY esittävät yhteisesti työelämän osalta seuraavaa:

Toimikunnan mietintö on hyvä pohja työelämää koskevien ehdotusten osalta. Mietintöön sisältyviä työelämää koskevia vaikutuksia ja mahdollisia toteuttamistapoja on kuitenkin vielä täsmennettävä yhdessä työmarkkinakeskusjärjestöjen ja SY:n kanssa ennen kuin ehdotukset täyttävät hyvän lainsäädännön vaatimukset ja ne voidaan antaa hallituksen esityksenä eduskunnalle.

Yhdenvertaisuustoimikunnan työelämäjaosto on käsitellyt asioita, joihin tässä lausunnossa on viitattu. Jaostossa ovat olleet edustettuina työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työmarkkinakeskusjärjestöt, SY, valtuutetut ja työsuojeluviranomaiset. Osasta asioista jaosto on laatinut säännösesitykset perusteluineen (esim. kohtuullisia mukautuksia koskeva säännös). Näitä tekstejä voidaan mielestämme sellaisenaan käyttää muokattaessa luonnosta hallituksen esitykseksi. Muokkaus on välttämätöntä, jotta ehdotuksista saadaan toimiva ja johdonmukainen kokonaisuus ja jotta ehdotukset saadaan sovitettua yhteen voimassaolevan työoikeudellisen lainsäädännön kanssa.

Tässä vaiheessa kiinnitämme huomiota erityisesti seuraaviin kohtiin toimikunnan mietinnössä.

Hyvitys (ehdotus yhdenvertaisuuslain 25 §:ksi)

Mietinnössä esitetään, että hyvitys voitaisiin määrätä laissa yksilöityjen syrjintäperusteiden lisäksi myös ”muun henkilöön liittyvän syyn perusteella”. Perusteluosissa (yleisperusteluissa s. 26 – 27 ja syrjinnän kieltoa koskevan 10

§:n kohdalla s. 65) on tällaisina syinä lueteltu esimerkinomaisesti yhteiskunnallinen asema, varallisuus, yhdistystoimintaan osallistuminen, aviollinen syntyperä, sukupuolinen suuntautuminen ja asuinpaikka.

Pidämme esitystä tältä osin liian väljänä. Sinänsä on hyvä ja kannatettavaa, että hyvitysperusteet ovat kattavat ja että hyvitystä määrättäessä otetaan huomioon se, että kysymys on ihmisoikeusrikkomuksista. Hyvitysmäärien pitää olla tehokkaita. Avoin hyvitykseen oikeuttavien syrjintäperusteiden lista ei kuitenkaan ole perusteltu. ”Muun henkilöön liittyvän syyn” lisääminen hyvitykseen oikeuttaviin perusteisiin olisi erittäin ongelmallista.

Avointa listaa on mietinnössä perusteltu mm. perustuslakivaliokunnan lausunnolla, jonka mukaan eri syrjintäperusteiden asettaminen erilaiseen asemaan on valtiosääntöoikeudellisista syistä mahdollista vain, jos erottelulle on olemassa hyväksyttävä peruste (PeVL 10/2003). Tässä tapauksessa on olemassa hyväksyttävä syy asettaa eri syrjintäperusteet erilaiseen asemaan. Avoin lista johtaisi kaikkien kannalta epävarmaan tilanteeseen, koska se, mikä olisi kiellettyä syrjintää, ratkaistaisiin tapauskohtaisesti. Hyvitys on tuottamuksesta riippumatonta, mikä asettaa erityisiä vaatimuksia säännöksen tarkkarajaisuudelle ja täsmällisyydelle.

Edellä olevan perusteella esitämme, että hyvitykseen oikeuttavien syrjintäperusteiden lista on jatkossakin ns. suljettu. Tarvittaessa listaa voisi tulevaisuudessa laajentaa uusilla, yksilöidyillä syrjintäperusteilla.

Hyvitystä koskevan esityksen perusteluita on syytä kehittää ja täsmentää muiltakin osin työelämäjaoston luonnostelemalla tavalla.

Mietinnön mukaan hyvitys määräytyisi ihmisarvon loukkauksen, kärsimyksen ja muun haitan perusteella. Hyvityksessä olisi näin ollen kysymys sellaisesta ennakkoperintälain (1118/1996) mukaisesta suorituksesta, josta hyvityksen maksajalla ei olisi ennakonpidätysvelvollisuutta.

Selvyyden vuoksi esitämme lain perusteluihin kirjausta siitä, että hyvitys on verotonta.

Valvonta työelämässä (ehdotukset yhdenvertaisuuslain 16 – 18 §:ksi ja laiksi yhdenvertaisuusvaltuutetusta 10 §:ksi)

Työsuojeluviranomaiset ja yhdenvertaisuusvaltuutettu

Mietinnössä ehdotetaan, että työelämän valvonta kuuluisi työsuojeluviranomaisille ja että yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä olisi seurata ja parantaa yhdenvertaisuuden toteutumista. Valtuutetulla ja työsuojeluviranomaisilla ei olisi rinnakkaista toimivaltaa. Esitys on kannatettava.

Toimikunnan esitykset työelämän valvontaa koskeviksi säännöksiksi selkeyttäisivät työsuojeluviranomaisten ja valtuutetun työnjakoa. Työsuojeluviranomaiset valvoisivat työpaikkoja ja hoitaisivat yksittäiset erimielisyydet valtuutetun keskittyessä suurempiin linjoihin.

Työsuojeluviranomaiset valvovat jo nyt laajasti työelämän lainsäädäntöä mm. tekemällä tarkastuksia työpaikoilla. Siten ainoa järkevä ja toimiva vaihtoehto yhdenvertaisuuden edistämiseksi työpaikoilla on, että työsuojeluviranomaiset valvoisivat myös yhdenvertaisuuden toteutumista riittävillä toimivaltuuksilla.

Jos yhdenvertaisuusvaltuutetulle annettaisiin rinnakkainen toimivalta, vaarana olisi, että valtuutetun vähäiset voimavarat kohdistettaisiin yksittäisten syrjintäepäilyjen selvittelyyn, jolloin tiedottamiseen ja kouluttamiseen sekä yhdenvertaisuuden edistämiseen ei jäisi aikaa. Samantyyppinen ongelma on todettu tasa-arvovaltuutetun osalta naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) toimivuudesta tehdyssä selvityksessä (Selvitys eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain toimivuudesta, s. 47. Sosiaali- ja terveysministeriö).

Valvontaa koskevia säännösehdotuksia (yhdenvertaisuuslakia koskevan lakiesityksen 16 ja 17 § sekä yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lakiesityksen 10 §:n 2 momentti) on kuitenkin vielä selvennettävä, sillä tällaisenaan ne ovat ristiriitaisia. Valtuutetulle on myös ehdotettu monia erilaisia, toistensa kanssa ristiriitaisia rooleja, mitä emme pidä asianmukaisena.

Ristiriitaisuuksista

Ensimmäinen ristiriitaisuus koskee yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 16 §:n 2 momenttia. Säännösehdotuksen mukaan valtuutetun tulisi asianomaisen suostumuksella siirtää syrjintää koskeva asia työsuojeluviranomaiselle. Valtuutettu voisi liittää mukaan oman lausuntonsa. Tästä momentista ilmenee toimikunnan tarkoitus. Valtuutettu ei valvoisi lain toteutumista työelämässä, vaan hän olisi velvollinen siirtämään hänelle tulleen tapauksen työsuojeluviranomaisille. Tarvittaessa valtuutettu voisi liittää mukaan oman lausuntonsa.

Tästä selkeästä säännöksestä huolimatta yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lakiesityksen 10 §:n 2 momenttiin on komitean viimeisen kokouksen ja komiteanmietinnön päiväyksen (15.12.2009) jälkeen lisätty virke, jonka mukaan valtuutetulla olisi oikeus saada työnantajilta tietoja, jotka ovat välttämättömiä valtuutetulle yhdenvertaisuuslain 16 ja 17 §:ssä säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Kyseinen virke on paitsi vastoin sitä, mitä komiteassa on nimenomaisesti sovittu, myös ristiriidassa valvontaa koskevien säännösesitysten ja niiden perusteluiden kanssa.

Yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 16 § 2 momentissa käytetään nimenomaisesti ”siirtää”-verbiä. Kysymys olisi siis nimenomaan siirtämisestä eikä asian tutkimisesta. Se, että valtuutetulle annettaisiin oikeus ottaa yhteyttä yksittäiseen työnantajaan yksittäisessä tapauksessa, tarkoittaisi asian tutkimista ja siten myös valvontatoimiin ryhtymistä, mikä olisi toimikunnan esittämän työsuojeluviranomaisten ja valtuutetun välisen tehtäväjaon vastaista.

Edellä esitetyn perusteella katsomme, että yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lakiesityksen 10 §:n 2 momenttiin jälkikäteen lisätty virke on poistettava.

Toinen ristiriitaisuus koskee yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 16 §:n 3 momenttia, jonka mukaan työsuojeluviranomaisten olisi pyydettävä valtuutetun lausuntoa ”lain tulkinnan kannalta periaatteellisesti merkittävissä valvontatapauksissa”. Esityksessä ei ole määritelty, mikä olisi ”lain tulkinnan kannalta periaatteellisesti merkittävää valvontatapaus” eikä esimerkiksi sitä, miten se eroaa 18 §:n mukaisesta ”lain tavoitteiden kannalta merkittävästä asiasta”. Lisäksi momentti asettaa eri viranomaiset erilaiseen asemaan. Esityksen mukaan työsuojeluviranomaisten olisi aina pyydettävä ”lain tulkinnan kannalta periaatteellisesti merkittävistä valvontatapauksista” lausuntoa valtuutetulta, kun muut viranomaiset voisivat pyytää ”lain tavoitteiden kannalta merkittävässä asiassa” lausuntoa yhdenvertaisuuslautakunnalta. Lisäksi lausunnon pyytämisvelvollisuus saattaisi kanneajat huomioon ottaen johtaa oikeudenmenetyksiin.

Katsomme, että yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 16 § 3 momentti tulee poistaa.

Valtuutetun rooleista

Valtuutetulla olisi toimikunnan esityksen mukaan useita rooleja.

Ensinnäkin hän voisi yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen mukaan

• antaa lausuntonsa asiasta siirtäessään sen työsuojeluviranomaisille (16 §:n 2 momentti),
• osallistua tarkastukseen (16 § 4 momentti),
• avustaa syrjinnän kohteeksi joutunutta (17 § 3 momentti) ja
• olla sovittelijana (17 § 4 momentti).

Toiseksi valtuutetun pitäisi antaa lausuntonsa työsuojeluviranomaiselle silloin, kun asia on ”periaatteellisesti merkittävä” (16 § 3 momentti). Kolmanneksi valtuutetulla olisi sakon uhalla oikeus saada työnantajalta ja tämän palveluksessa olevilta tietoja (yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lakiesityksen 10 §).

Mielestämme on kyseenalaista, pystyykö valtuutettu tosiasiallisesti hoitamaan asianmukaisesti tehtäviään, jos hänellä on näin monenlaisia, keskenään ristiriitaisia rooleja.

Jos valtuutetulla on toisaalta oikeus antaa lausuntoja ja saada tietoja työnantajalta ja toisaalta sovitella erimielisyyttä sekä avustaa loukattua, vaarana on, että hänestä yrityksistään huolimatta tulee asiassa jäävi. Toinen mahdollisuus on, että pyrkiessään estämään jääviytensä valtuutettu on kykenemätön hoitamaan tehtäviään. Valtuutettu voi esimerkiksi päättää olla pyytämättä työnantajalta tietoja ja/tai olla antamatta yhdenvertaisuuslakiesityksen 16 § 2 momentissa tarkoitettua lausuntoa, koska hän arvelee, että kysymyksessä on tilanne, jossa hän haluaa avustaa riidan toista osapuolta eli loukattua. On myös mahdollista, että valtuutettu ei voi avustaa loukattua jääviyden vuoksi, koska hän on joutunut antamaan asiasta lausunnon ”lain tulkinnan kannalta periaatteellisesti merkittävästä valvontatapauksesta” sen jälkeen, kun hän on pyytänyt asiassa tietoja työnantajalta.

Edellä olevan perusteella säännösehdotuksia tulee täsmentää seuraavasti:

– poistetaan yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lakiesityksen 10 § 2 momentin 2. virke,
– poistetaan yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 16 §:n 3 momentti,
– täsmennetään, keneltä saadun tiedon perusteella valtuutettu antaa lausuntonsa (mietintöön sivulle 73 lisätään alleviivattu kohta: ”(L)ausunnossa valtuutettu voisi häneen yhteyttä ottaneelta saamansa tiedon perusteella arvioida tilannetta sekä ilmaista käsityksensä lain tulkinnasta”) ja
– täsmennetään valtuutetun toimivaltaa poistamalla 17 § koskevan esityksen perusteluista (mietinnön sivu 75) sanat ”sekä tarvittaessa keskusteluja käymällä”.

Näiden muutosesitystemme toteutuessa katsomme, että yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 16 §:n 4 momentin perusteluihin olisi syytä lisätä kohta yhdenvertaisuusvaltuutetun keskustelumahdollisuudesta tämän osallistuessa asiantuntijana työsuojeluviranomaisten tarkastukseen työpaikalla.

Valtuutetun mahdollisuus keskustella työpaikalla henkilöstön ja heidän edustajiensa kanssa määräytyisi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006) 7 ja 12 §:ssä säädetyillä edellytyksillä. Keskustelumahdollisuus voisi osaltaan tukea valtuutetun yleistä yhdenvertaisuuden edistämis- ja parantamistyötä.

Yhdenvertaisuuslautakunta

Mietinnössä ehdotetaan tasa-arvo- ja syrjintälautakuntien yhdistämistä yhdenvertaisuuslautakunnaksi, jonka tehtäväksi tulisi nykyisten lautakuntien tehtävien lisäksi myös uusia tehtäviä.

Yhdenvertaisuuslautakunnasta on yhdenvertaisuuslakia koskevassa esityksessä kolme säännöstä, joista yksi koskee työelämää (18 §) ja kaksi muita elämänaloja (22 ja 24 §). Säännösehdotusten mukaan lautakunnan tehtävät poikkeaisivat toisistaan elämänalasta riippuen. Myös samaa asiaa koskevien säännösten perustelut poikkeavat huomattavasti toisistaan, vaikka kyse on samasta lautakunnasta. Varsinkin perusteluista saa sen käsityksen, että kyseessä on kaksi eri lautakuntaa. Tätä vaikutelmaa vahvistaa vielä se, että lautakunnan kokoonpano olisi yhdenvertaisuuslautakuntaa koskevan lakiesityksen mukaan elämänalasta riippuen erilainen.

Emme pidä ehdotusta erityisen onnistuneena, vaikka kannatammekin lautakuntakäsittelyn laajentamista kaikkiin syrjintäperusteisiin. Esitys yhdestä lautakunnasta on tällaisenaan sekava, keinotekoinen ja epätarkoituksenmukainen. Myös tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusvaltuutetut ovat komiteamietintöön liittyvässä lausumassaan suhtautuneet epäillen lautakuntien yhdistämiseen.

Kaikkien lakiuudistusten tavoitteena pitää olla se, ettei uusia menettelyjä luoda, jos uudet tehtävät voidaan hoitaa nivomalla ne jo olemassa oleville elimille. Tämä pitää olla periaatteena myös yhdenvertaisuuslainsäädäntöä uudistettaessa. Myös lautakuntia pitää tarkastella tästä lähtökohdasta ja pohtia, voitaisiinko nykyisiä lautakuntia yhdistää ja entisiä vahvistaa nivomalla lautakuntia ja niiden tehtäviä yhteen.

Yhdenvertaisuuslautakunnalle olisi tarkoitus säätää varsin laaja toimiala. On haasteellista, ellei jopa mahdotonta saada puheenjohtajaksi ja sihteeriksi henkilöt, joilla olisi hyvä perehtyneisyys lautakunnan toimialaan (ks. esitys yhdenvertaisuuslautakunnaksi 4 ja 6 §). Jos jäsenet eivät ole tarpeeksi ammattitaitoisia, on vaarana, ettei lautakunnan lausuntoja ja päätöksiä noudateta. Tällöin lainsäädäntöuudistukselle asetettu tavoite oikeussuojan parantamisesta jää toteutumatta. Laaja toimiala voi tarkoittaa myös sitä, ettei lautakunta kykene antamaan nopeasti päätöksiä ja lausuntoja. Nopeus olisi kuitenkin tärkeää ottaen huomioon kanneajat.

Katsomme, että työelämää koskevat yhdenvertaisuusasiat olisi luontevampaa ja tarkoituksenmukaisempaa käsitellä työneuvostossa. Se on lautakuntatyyppisenä elimenä jo vuodesta 1946 lähtien tulkinnut työelämän lainsäädäntöä (laki työneuvostosta ja eräistä työsuojelun poikkeusluvista 400/2004) antaen lausuntoja mm. vuosilomalain (162/2005) ja työaikalain (605/1996) soveltamisesta ja tulkinnasta.

Työneuvostolla on vankka asema suomalaisessa työelämässä, ja lähes poikkeuksetta sen lausuntoja noudatetaan. Työneuvoston jäsenillä on syvä työelämän ja yhdenvertaisuus- sekä tasa-arvolainsäädännön tuntemus.

Koska työelämää valvoisivat esityksen mukaan työsuojeluviranomaiset, joilla on pitkä kokemus yhteistyöstä työneuvoston kanssa, on looginen ja luonteva ratkaisu säätää työelämää koskevat yhdenvertaisuusasiat työneuvoston toimivaltaan eikä valtuutetun rinnalla toimivalle yhdenvertaisuuslautakunnalle. Viranomaisorganisaatiosta ei siis tulisi hajanaisempi, kuten mietinnössä väitetään (s. 48), vaan päinvastoin huomattavasti selkeämpi kokonaisuus.

Myös tasa-arvolautakunnan tehtävät olisi luontevaa siirtää työneuvostolle siltä osin kuin kysymys on lausunnon antamisesta työelämän tasa-arvoasioista. Uhkasakkopäätökset siirrettäisiin tällöin tasa-arvolautakunnasta yleisiin tuomioistuimiin. Uhkasakkoasioiden siirtäminen tuomioistuimiin olisi työelämän sääntelyn kannalta johdonmukaista, sillä näin on tehty uudistettaessa mm. yhteistoiminnasta yrityksissä annettua lakia (334/2007).

Yhdenvertaisuuslautakunnan tehtäväksi tulisivat näin ollen tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain muut kuin työelämää koskevat tulkinta- ja soveltamisasiat. Uudesta yhdenvertaisuuslautakunnasta saataisiin näin ehjä ja looginen kokonaisuus.

Edellä olevan perusteella esitämme, ettei yhdenvertaisuuslautakunnalle säädetä toimivaltaa työelämän asioissa. Sen sijaan työneuvostolle tulisi säätää toimivalta antaa lausuntoja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoasioissa.

Jos asiassa ei aiota toteuttaa näitä muutosesityksiämme, korostamme, että yhdenvertaisuuslautakuntaa koskevia pykäläesityksiä ja niiden perusteluja on jatkovalmisteltava perusteellisesti. Mietinnössä esitetyssä muodossa säännösehdotukset ovat puutteellisia ja tarvitsevat useita täsmennyksiä.

Mukautukset (ehdotus yhdenvertaisuuslain 9 §:ksi)

Yhdenvertaisuuslakia koskevan esityksen 9 §:ssä säädettäisiin mukautuksista vammaisten ihmisten yhdenvertaisuuden edistämiseksi muun muassa työelämässä.

Kannatamme sitä, että työnantajan mukauttamisvelvollisuus koskee jatkossakin vain vammaisuutta, muttei muita perusteita. Mukauttamisvelvollisuutta koskevan ehdotuksen perustelut tarvitsevat kuitenkin vielä muokkausta ja täsmennyksiä.

Mietinnössä esitetyssä muodossa säännöksen perustelut olisivat epäselviä ja jopa osittain ristiriidassa voimassaolevan työoikeudellisen lainsäädännön kanssa. Perusteluissa ei ole esimerkiksi ollenkaan käsitelty mukautusvelvollisuuden suhdetta työsopimuslain (55/2001) 2 luvun 2 §:ssä säädettyyn työnantajan velvollisuuteen kohdella työntekijöitään tasapuolisesti. Samoin perusteluissa on vain ohimennen viitattu työturvallisuutta koskevassa lainsäädännössä säädettyihin mukauttamisiin rinnastettaviin velvollisuuksiin. Ehdotetut perustelut ovat kokonaisuudessaan sekavat ja puutteelliset.

Edellä olevan perusteella esitämme, että mukauttamisvelvollisuutta koskevan esityksen perusteluita selkeytetään ja että niissä tarkastellaan ja täsmennetään erityisesti esityksen suhdetta työoikeudelliseen sääntelyyn, kuten työntekijöiden tasapuolisen kohtelun velvoitteeseen ja työturvallisuuslainsäädäntöön.

Mukauttamisvelvollisuutta koskevan esityksen perusteluita on syytä kehittää ja täsmentää työelämäjaoston luonnostelemalla tavalla.

Neuvottelukunta (ehdotus laiksi yhdenvertaisuusvaltuutetusta 8 §:ksi)

Mietinnössä esitetään perustettavaksi neuvottelukunta, joka korvaisi nykyisen vähemmistöasiain neuvottelukunnan. Muutoin olemassa oleviin neuvottelukuntiin ei esitetä tehtäväksi muutoksia.

Kannatamme sinällään laajapohjaisen neuvottelukunnan perustamista. Esitämme kuitenkin, että neuvottelukunnat järjestetään uudelleen siten, että työelämälle luodaan oma neuvottelukuntansa, jossa on työmarkkinakeskusjärjestöjen, SY:n, työsuojeluviranomaisten ja valtuutettujen edustus. Tällainen neuvottelukunta olisi tarpeellinen sen vuoksi, että voitaisiin keskittyä nimenomaan työelämän asioihin.

Myös seuraavia säännösehdotuksia olisi syytä täsmentää:

• Työnantajan yhdenvertaisuuden edistämisvelvollisuutta koskevaa säännöstä (ehdotus yhdenvertaisuuslain 8 §:ksi) tulisi täsmentää työelämäjaoston luonnostelemalla tavalla.
• Syrjinnän kieltoa ja määritelmää, erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteita ja positiivista erityiskohtelua koskevien säännösten perusteluita (ehdotus yhdenvertaisuuslain 10 – 13 §:ksi) tulisi täsmentää nykyisen yhdenvertaisuuslain (21/2004) perusteluiden mukaisiksi.

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Suomen Yrittäjät
Valtion työmarkkinalaitos
Kunnallinen työmarkkinalaitos
Kirkon työmarkkinalaitos
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry
Akava ry