Ammatillisen koulutuksen säästöt, maahanmuuttajien ammatillinen koulutus ja perusopetuksen rahoitus

OKM/26/010/2016

SAK kiittää mahdollisuudesta lausua ehdotuksesta hallituksen esitykseksi. Haluamme kiinnittää huomiota esityksen seuraaviin kohtiin.

Ammatilliseen koulutukseen kohdistuva säästö

Ammatillisen peruskoulutuksen määrärahoihin kohdennettaisiin 190 miljoonan euron säästö vuodesta 2017 lukien. Säästö toteutettaisiin määräämällä ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen enimmäismäärän perusteena oleva opiskelijamäärä 12,5 prosenttia järjestämislupien mukaista enimmäisopiskelijamäärää alhaisemmalle tasolle. Menettely mahdollistaa esityksen mukaan säästön toteuttamisen koulutuksen järjestäjän kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla joko toimintaa tehostamalla, opiskelijamäärää vähentämällä tai näiden yhdistelmällä. Säästö kohdennettaisiin kokonaisuudessaan ammatillisen peruskoulutuksen kuntarahoitusosuuteen valtion ja kuntien välistä rahoitussuhdetta eli valtionosuuprosenttia muuttamalla.

SAK pitää esitettyä säästön toteutustapaa kohtuullisena, sillä se mahdollistaa järjestäjäkohtaisen harkinnan siinä, miten säästö voitaisiin parhaiten toteuttaa. Tämä ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että hallitusohjelman mukainen 190 miljoonan euron leikkaus vahingoittaa ammatillista koulutusta merkittävällä tavalla. On olennaista ymmärtää, miten päädyttiin tilanteeseen, jossa ammatillisesta koulutuksesta leikkaaminen nähtiin tarkoituksenmukaisena säästökeinona.

Edellisen hallituksen rakennepoliittisessa ohjelmassa sovittiin toisen asteen koulutukseen tehtävän 260 miljoonan euron säästöt rakenteellisia uudistuksia tekemällä. Näiden uudistusten ja säästöjen tekeminen kaatui eduskunnassa keväällä 2015. Sipilän hallituksen ohjelmassa sovittiin sekä ammatillisen koulutuksen reformin tekemisestä että merkittävästä ammatillisen koulutuksen leikkauksesta. Näin ollen reformi ja leikkaukset erotettiin toisistaan, mikä teki aikataulullisesti ja toiminnallisesti koulutuksen järjestäjille mahdolliseksi tehdä kustannuksia säästäviä uudistuksia. Hallituksen päättämissä julkisen talouden välttämättömissä sopeutustoimissa todettiin vielä lisäksi: ”Mikäli toisen asteen reformeista on saatavissa myöhemmin enemmän säästöjä kirjataan ne rakenteellisten uudistusten tavoitetasoa täyttäviksi siltä osin kuin VM:n arvion mukaan tunnistetaan vaikutuksia”.

Näiden päätösten seurauksena ammatillisen koulutuksen järjestäjien tulevat vuodet ovat erittäin vaikeita. Massiiviset säästöt on toteutettava yhden vuoden aikana ja vuodesta 2018 voimaan astuva reformi muuttaa ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmän kokonaan ja jakaa ammatilliseen koulutukseen käytettävän rahoituksen uudella tavalla järjestäjille.

Hallituksen esityksen sisältämä tapa leikata ammatillisen koulutuksen rahoitusta sisältää ongelmia työmarkkinoiden osaamistarpeiden kannalta. Osa säästöstä saatetaan toteuttaa leikkaamalla opiskelijapaikkoja aloilta, joiden osaajille olisi työmarkkinoilla käyttöä, mutta joiden vetovoima ei houkuttele opiskelemaan aloja. Monien alojen vetovoimaongelmat ovat pidemmän ajan kuluessa syntyneitä. Leikkausten myötä tehtävät opiskelijapaikkojen vähentämiset saattavat kuitenkin entisestään vaikeuttaa yritysten ja työpaikkojen osaavan työvoiman saatavuutta lähitulevaisuudessa.

Esityksessä arvioidaan, että koulutuksen järjestäjät tulevat toteuttamaan leikkaukset siten, että ne sekä vähentävät koulutustarjontaa että karsivat koulutuksen kustannuksia. Jos säästö toteutettaisiin kokonaisuudessaan opiskelijamäärää vähentämällä, vähennys vastaisi 18 000 opiskelijapaikkaa. Jos koulutuksen järjestäjät toteuttaisivat 190 miljoonan euron säästön kokonaisuudessaan opiskelun yksikkökohtaista kustannusta alentamalla, laskennallinen opiskelijakohtainen yksikköhinta laskisi 1270 eurolla.

 On tärkeää huomata, että myös yhdistelmämallin leikkaukset johtavat henkilöstövähennyksiin, kuten esityksessä todetaan. Esityksessä arvioidaan, että ammatillisen koulutuksen parissa työskentelevien henkilöiden laskennallinen vähentämistarve on 2400-3800 työntekijää. Työttömyysetuusmenojen arvioidaan tämän seurauksena kasvavan 15,5-24,6 miljoonalla eurolla. SAK pitää erittäin valitettavana sitä, että hallitus omilla päätöksillään lisää työttömyyttä jo muutenkin korkean työttömyyden aikana. Tilanne on ristiriitainen myös sen vuoksi, että kasvava työttömyys lisää koko ajan tarvetta ammatilliselle koulutukselle sekä työvoimakoulutuksena että omaehtoisena koulutuksena.

Esityksessä todetaan, että koulutuksen järjestäjät voivat saavuttaa merkittäviä säästöjä kiinteistöihin, tiloihin, hallintoon sekä laitekuluihin tehtävillä tehostamistoimilla. Esityksessä todetaan myös, että tarpeettomiksi jääneistä kiinteistöistä luopumista pyritään myös helpottamaan. SAK pitää erittäin tärkeänä, että lainsäädännölliset, verotukselliset ja toiminnalliset esteet tältä toiminnalta puretaan pikaisesti. Ei ole yhteiskunnan kokonaisedun mukaista, että sääntely estää koulutuksenjärjestäjiä tekemästä tarkoituksenmukaisia tehostamistoimia leikkauspaineiden alla.

SAK yhtyy esityksessä mainittuihin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin, joita leikkauksella saattaa olla. Resurssien vähentyminen voi entisestään heikentää kaikista heikoimmassa asemassa olevien aikuiskohderyhmien koulutukseen pääsyä. Henkilöstövähennykset voivat vaikuttaa annettavan opetuksen laatuun ja työpaikoilla tapahtuvan ohjauksen määrä voi vähentyä. Lisäksi säästö voi heikentää ammatillisen koulutuksen alueellista saavutettavuutta ja sillä voi olla heijastusvaikutuksia lukiokoulutuksen, vapaan sivistystyön sekä taiteen perusopetuksen järjestämiseen.   

SAK esittää, että hallitus vielä harkitsisi ammatilliseen koulutukseen kohdistamaansa leikkausta uudelleen. Mikäli leikkausten peruminen ei ole mahdollista julkisen talouden sopeuttamistarpeen vuoksi, yhtenä vaihtoehtona voisi olla säästöjen jakaminen useammalle vuodelle vuodesta 2017 alkaen ja ammatillisen koulutuksen reformin rakenteellisia uudistuksien hyödyntäminen vuodesta 2018 alkaen.

Perusopetukseen valmistavan opetuksen ja perusopetuslain 46§:ssä tarkoitetun perusopetuksen rahoitus

Perusopetuslain 46§:ssä tarkoitetun perusopetuksen järjestämisen tehostamiseksi rahoitusperuste ehdotetaan muutettavaksi siten, että se perustuisi nykyisen vuosittaisen laskentapäivän sijasta kursseihin, mikä kohdentaa rahoituksen nykyistä tarkemmin opetuksen järjestäjille sen mukaisesti, paljonko opetusta järjestetään.  

Muutoksen seurauksena merkittävä oppilasmäärän muutos vaikuttaisi nopeasti opetuksen järjestäjän saamaan rahoitukseen esimerkiksi silloin, kun oppilasmäärä maahanmuuton seurauksena voimakkaasti kasvaa.

Samanaikaisesti tämän esityksen kanssa valmistellun perusopetuslain 26§:n muuttamista koskevassa esityksessä oppivelvollisuusiän ylittäneiden perusopetus on suunniteltu kokonaisuudeksi, jota on tarkoitus suorittaa kokopäiväisesti ja tehokkaasti. Rahoituslakiin esitetään säädettäväksi kurssikatto, joka olisi 100 kurssia niille, jotka tarvitsevat perusopetuksen koko alku- ja päättövaiheen opetuksen. Niille opiskelijoille, jotka suorittavat myös luku- ja kirjoitustaitovaiheen, kurssikatto olisi 130 kurssia.

SAK pitää esitettyjä muutoksia perusteltuina. Laskentapäivän muuttaminen helpottaa perusopetuksen järjestäjien edellytyksiä vastata voimakkaisiin muutoksiin perusopetuksen järjestämisen tarpeissa. SAK kannattaa myös esitystä oppivelvollisuusiän ylittäneiden perusopetuksen uudistamisesta kokonaisuudeksi, johon tällä esityksellä osaltaan vastataan.

Indeksien jäädyttäminen

Ammatillisen koulutuksen osalta indeksijäädytys ei aiheuta säästöjä, koska niiden toteutuneet kustannuksen indeksikorotettuinakin alittaisivat säädetyn yksikköhinnan vähimmäistason. Indeksikorotusta vastaavan säästön vuoksi muut koulutuksen ja opetuksen järjestäjät joutuvat sopeuttamaan toimintaansa koska rahoituksessa ei huomioida kustannustason muutosta vuosien 2016-2019 osalta. SAK toteaa, että vaikkakin indeksijäädytysten teko on julkisen talouden sopeutustarpeen vuoksi perusteltua, johtaa se koulutuksen järjestäjien taloustilanteen heikkenemiseen ja koulutustarjonnan supistumiseen.

Maahanmuuttajien ammatillinen koulutus ja nuorten aikuisten osaamisohjelma

Esityksessä lakia opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että valtionavustuksella voitaisiin vuonna 2017 rahoittaa sellaisten maahanmuuttajien opintoja, jotka eivät ole suorittaneet perusopetuksen oppimäärää tai joilla ei ole perusopetuksen oppimäärän suorittamisen jälkeistä tutkintoa. Valtionavustuksella voitaisiin rahoittaa ammatillisia perustutkintoja ja niihin valmistavaa koulutusta, ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta, ammattitutkintoon valmistavaa koulutusta, erikoisammattitutkintoon valmistavaa koulutusta, tutkintotilaisuuksia sekä tuki-, ohjaus ja neuvontapalveluiden järjestämistä. Samalla nuorten aikuisten osaamisohjelman valtionavustusrahoitusta koskevan säännöksen voimassaoloa jatkettaisiin kahdella vuodella opintonsa vuosina 2013-2016 ohjelmassa aloittaneiden opintojen  loppuun saattamiseksi. Määrärahan turvin voidaan tarjota ammatillista koulutusta noin 2000 maahanmuuttajalle.

SAK pitää esitystä erittäin kannatettavana. On erittäin tärkeää hyödyntää NAO:ssa syntyneitä toimintamalleja maahanmuuttajakohderyhmälle ja integroida ammatilliseen koulutukseen kielitaidon vahvistamisen opetusta. SAK katsoo, että tämän tyyppiset ratkaisut edistävät maahanmuuttajien integroitumista suomalaiseen työelämään ja yhteiskuntaan tehokkaasti.

SAK on tyytyväinen myös siitä, että NAO:ssa jo aloitteiden nuorten aikuisten on mahdollista suorittaa opintonsa loppuun säännöksen voimassaolon pidentämisen seurauksena. SAK kuitenkin huomauttaa, että hallitus voisi hyödyntää NAO:n erinomaisia tuloksia myös laajemmin tarjoamalla lisää opiskelijapaikkoja 20-29-vuotiaiden nuorten aikuisten kohderyhmälle, jossa tarvetta ammatilliselle koulutukselle on edelleen runsaasti.

Kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentämisen toteutus

Esityksessä muutettaisiin lukiolakia siten, että taito- ja taideaineiden opiskelu on vapaaehtoista myös niille opiskelijoille, jotka ennen 18 vuotta täytettyään aloittavat lukiokoulutuksen aikuisille tarkoitetun oppimäärän mukaan. Lisäksi ehdotetaan, että lukiokoulutuksen ja oppivelvollisuusikäisten perusopetuksen rahoitusjärjestelmän toimivuuden tehostamiseksi luovuttaisiin rahoituksen tarkistamisesta.

SAK pitää esitystä perusteltuna, joskin toteaa, että esityksillä tavoitellut säästöt ovat varsin marginaalisia (1,07 miljoonaa euroa alle 18-vuotiaiden oppimäärän muutos, 440 000 euroa hallintokulusäästö laskennallisten vaiheiden vähentäminen).

Lausunnon keskeisin sisältö

SAK pitää ammatillisen koulutuksen säästön toteutustapaa kohtuullisena, sillä se mahdollistaa järjestäjäkohtaisen harkinnan siinä, miten säästö voitaisiin parhaiten toteuttaa. Tämä ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että hallitusohjelman mukainen 190 miljoonan euron leikkaus vahingoittaa ammatillista koulutusta merkittävällä tavalla.

Osa säästöstä saatetaan toteuttaa leikkaamalla opiskelijapaikkoja aloilta, joiden osaajille olisi työmarkkinoilla käyttöä, mutta joiden vetovoima ei houkuttele opiskelemaan aloja. Monien alojen vetovoimaongelmat ovat pidemmän ajan kuluessa syntyneitä. Leikkausten myötä tehtävät opiskelijapaikkojen vähentämiset saattavat kuitenkin entisestään vaikeuttaa yritysten ja työpaikkojen osaavan työvoiman saatavuutta lähitulevaisuudessa.

On tärkeää huomata, että myös yhdistelmämallin leikkaukset johtavat henkilöstövähennyksiin. Esityksessä arvioidaan, että ammatillisen koulutuksen parissa työskentelevien henkilöiden laskennallinen vähentämistarve on 2400-3800 työntekijää. SAK pitää erittäin valitettavana sitä, että hallitus omilla päätöksillään lisää työttömyyttä jo muutenkin korkean työttömyyden aikana. Tilanne on ristiriitainen myös sen vuoksi, että kasvava työttömyys lisää koko ajan tarvetta ammatilliselle koulutukselle.

SAK yhtyy esityksessä mainittuihin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin, joita leikkauksella saattaa olla. Resurssien vähentyminen voi entisestään heikentää kaikista heikoimmassa asemassa olevien aikuiskohderyhmien koulutukseen pääsyä. Henkilöstövähennykset voivat vaikuttaa annettavan opetuksen laatuun ja työpaikoilla tapahtuvan ohjauksen määrä voi vähentyä. Lisäksi säästö voi heikentää ammatillisen koulutuksen alueellista saavutettavuutta ja sillä voi olla heijastusvaikutuksia lukiokoulutuksen, vapaan sivistystyön sekä taiteen perusopetuksen järjestämiseen.  

SAK esittää, että hallitus vielä harkitsisi ammatilliseen koulutukseen kohdistamaansa leikkausta uudelleen. Mikäli leikkausten peruminen ei ole mahdollista julkisen talouden sopeuttamistarpeen vuoksi, yhtenä vaihtoehtona voisi olla säästöjen jakaminen useammalle vuodelle vuodesta 2017 alkaen ja ammatillisen koulutuksen reformin rakenteellisia uudistuksien hyödyntäminen vuodesta 2018 alkaen.

SAK pitää esityksiä nuorten aikuisten osaamisohjelman käyttämisestä maahanmuuttajien ammatilliseen koulutukseen hyvinä ja perusteltuina. SAK on tyytyväinen myös siitä, että NAO:ssa jo aloitteiden nuorten aikuisten on mahdollista suorittaa opintonsa loppuun säännöksen voimassaolon pidentämisen seurauksena. SAK kuitenkin huomauttaa, että hallitus voisi hyödyntää NAO:n erinomaisia tuloksia myös laajemmin tarjoamalla lisää opiskelijapaikkoja 20-29-vuotiaiden nuorten aikuisten kohderyhmälle, jossa tarvetta ammatilliselle koulutukselle on edelleen runsaasti.

Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry